如此“回購”江蘇鹽城415畝國有土地回收引爭議

◎ 文 《法人》全媒體記者 王磊磊 汪定強

彩旗飄揚、鼓聲雷動，5月18日，鹽城大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)一片歡騰，國內規(guī)格級別最高的中華龍舟大賽第3站在此拉開了帷幕。

作為國家城市濕地公園，江蘇省“十三五”重大旅游項目，大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)6000畝核心景區(qū)初現(xiàn)芳容，成為鹽城市向生態(tài)型城市轉型的一張新名片。

幾家歡喜幾家愁。一方面，如火如荼的景區(qū)建設一路奏凱；另一方面，作為最早的大洋灣參建者，杭州天安投資控股有限公司（下稱“杭州天安”）下轄的兩家公司卻因土地使用權回收問題將政府訴至法庭。而事件的不斷升級，更將大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)建設拖入一場涉嫌侵占民企權益、無證開發(fā)的爭議之中。

招商引資共建大洋灣

同樣是5月18日，鹽城舉行了題為“融入長三角，建設新鹽城”的投資環(huán)境說明會。會上，鹽城市委書記戴源從四個方面闡述了“新鹽城”的“新”：戰(zhàn)略定位新變化、交通區(qū)位新趨勢、產業(yè)基礎新調整、生態(tài)環(huán)境新面貌。

在生態(tài)環(huán)境新面貌這一轉變中，大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)建設無疑是重要的一環(huán)，負責建設大洋灣景區(qū)的鹽城市城投集團董事長任連璋曾如此總結大洋灣生態(tài)旅游景區(qū)的目標定位，即5A級旅游景區(qū)、國家級度假區(qū)、全市全域旅游的“圓心”項目、大洋灣生態(tài)組團核心項目。

事實上，由于大洋灣地區(qū)風光秀美，素有“綠水瀛洲”的美稱，開發(fā)建設大洋灣從2006年便已啟動。

早在2005年底，鹽城市開始新的一輪招商引資，有關大洋灣景區(qū)的建設項目就被擺上了談判桌。

在這一輪招商引資中，杭州天安與鹽城市亭湖區(qū)政府達成協(xié)議，簽署了《大洋灣項目整體開發(fā)框架協(xié)議》。協(xié)議中規(guī)定：根據(jù)已獲得批準的大洋灣風景區(qū)控制性詳規(guī)要求，杭州天安租用1200畝土地建設高爾夫球場，并取得800畝住宅開發(fā)用地及100畝球場會所、酒店式公寓等配套用地。

簽署協(xié)議后，杭州天安在鹽城注冊成立了江蘇大洋灣置業(yè)有限公司，與杭州天安旗下另一家南京建元房地產開發(fā)有限公司一起對大洋灣景區(qū)項目進行開發(fā)。

大洋灣置業(yè)公司總經理陳健介紹：“最初建設高爾夫球場的要求，是起亞汽車向鹽城市政府提出的，在政府口頭答應解決球場批文的情況下，建設工作提前啟動，公司投資數(shù)千萬元進行了建設。”

在這一過程中，由于區(qū)政府財政緊張，杭州天安公司分批向區(qū)政府借款1億多元，雙方約定這些款項作為土地預付款沖抵住宅開發(fā)用地的土地出讓金。2005年至2010年期間，大洋灣置業(yè)公司和建元公司通過招拍掛取得了位于鹽城市亭湖區(qū)南陽鎮(zhèn)新楊村、民航村的六塊國有土地使用權，面積共計578畝，其中包括商業(yè)用地和城鎮(zhèn)住宅用地（根據(jù)地塊位置下簡稱A、B、C、D四地塊）。

此后，由于土地三通一平一直未完工，A、B、C1、C2、C3五地塊的開發(fā)始終處于停滯狀態(tài)，大洋灣置業(yè)公司每年向原鹽城市國土資源局亭湖分局遞交延期開發(fā)的申請。而D地塊由大洋灣置業(yè)公司完成配套條件后開發(fā)的恒隆花園住宅項目早已竣工并交付。

國有土地回收引爭議

伴隨著鹽城市政府的換屆交替，2011年之后，有關大洋灣景區(qū)的規(guī)劃定位和開發(fā)也隨著變化，直至2015年，這一變化被明確為從生態(tài)運動公園項目向綜合型、復合型的生態(tài)景區(qū)組團項目轉變。

2017年，原國家住建部正式批復大洋灣景區(qū)為國家級濕地公園，江蘇省更將其列為省“十三五”重大旅游項目，在鹽城市2017年“十三五”城市建設總體規(guī)劃中，也將大洋灣生態(tài)景區(qū)列為重點改造項目。

在這一過程中，由杭州天安投資修建的高爾夫球場以及運動公園項目基礎設施也因規(guī)劃變更和手續(xù)問題被叫停。

大洋灣置業(yè)公司總經理陳健告訴記者，“在此之前公司已經在體育公園項目上投資6000余萬元，由于規(guī)劃變更要全部被拆除，對此，政府給的說法是這一部分損失由政府承擔”。

彼時，便有輿論對變更規(guī)劃造成的資金、資源浪費進行了質疑，至于手持A、B、C1、C2、C3五核心地塊使用權的杭州天安還在思索如何置身新的大洋灣景區(qū)開發(fā)過程，沒想到等待它的卻是一張“出局”通知書。

2015年7月17日，鹽城市國土資源局向大洋灣置業(yè)公司下發(fā)了一紙《通知》：“近年來市政府高度重視大洋灣的開發(fā)建設，并提出將大洋灣由公園向風景區(qū)轉型發(fā)展，根據(jù)市政府2015年第16號專題會議紀要精神，擬收回已出讓給你司的景區(qū)內A、B、C三個地塊，具體補償問題由亭湖區(qū)政府負責與你司面談。”

通知之后，談判事宜卻石沉大海，因銀行貸款周轉需要，大洋灣置業(yè)公司多次向鹽城市國土資源局遞交請示，提出距通知下發(fā)已經多日，公司未收到亭湖區(qū)政府關于土地收回補償商談的通知，截至2015年底，公司已在大洋灣項目上投資超過11億元，將未開發(fā)的土地抵押給銀行貸款以補充流動資金，懇請在明確洽談土地回收工作前，將三地塊開發(fā)用地延期一年。

在2016年12月30日的《請示報告》辦文單中，有關領導批示：“請大洋灣置業(yè)公司拓寬其他融資渠道，請市城投加快與該公司洽談土地回收工作?！本痛?，大洋灣置業(yè)公司所持五地塊自住處分權被剝奪，所涉貸款被叫停。

大洋灣生態(tài)景區(qū)大門王磊磊／攝

至2017年2月4日，談判重新啟動，鹽城市國土局、亭湖區(qū)政府、鹽城城投集團、大洋灣開發(fā)公司和杭州天安簽訂五方協(xié)議，約定國土局預付2.5億元土地預付款用于大洋灣置業(yè)公司歸還土地抵押貸款，大洋灣置業(yè)公司配合城投集團在415畝土地上建設施工，國土局原則上在6月30日完成補償。

此后，國土局和天安公司就土地補償中的評估基準日和評估路徑出現(xiàn)嚴重分歧，直至2018年3月，鹽城市國土局和城投集團再次簽訂補充協(xié)議，由市國土局分期再次支付1.5億元，在不改變土地使用權所有者的前提下，將所涉土地配合城投集團施工。

與此同時，鹽城市國土局根據(jù)土地出讓合同的仲裁條款啟動仲裁。

土地之爭背后的爭議

大洋灣置業(yè)公司總經理陳健向記者表示，在談判期間，鹽城市國土局聘請了多家鹽城當?shù)卦u估機構為A、B、C1、C2、C3五地塊估值，“由于當?shù)卦u估機構所選用的評估路徑系基準地價法，即按照土地拍賣底價評估，所以和我司聘請的評估機構在結論上出現(xiàn)了重大分歧”。

據(jù)陳健介紹，鹽城市國土局聘請的評估機構所得出的結論系，A、B、C1、C2、C3五地塊價值約為6億元，而大洋灣置業(yè)聘請的江蘇首佳評估測繪事務所得出的結論系評估總面積為276 750平方米的土地總地價為16億余元。

對此，記者咨詢其他多家南京地產類評估機構得知，按照《城鎮(zhèn)土地估價流程》，對于地產市場發(fā)達，有充足可比性實例的地區(qū)，評估中應首選市場比較法，而基準地價法一般多用于出讓土地的底價評估。

一位不愿具名的資深評估師表示，根據(jù)杭州天安委托評估的地塊區(qū)域來看，該地塊處于鹽城市區(qū)東部014048J市區(qū)外圍區(qū)段，該區(qū)域成交土地較多，以2017年7月20日掛牌成交的20171101地塊，樓面地價便為5333元每平方米，故基準地價與實際成交價差距巨大，鹽城國土局所選取的基準地價評估法不能準確反映該區(qū)域地塊實際價格。

為此，鹽城市自然資源和規(guī)劃局建設用地處的施處長稱，原國土資源局對杭州天安地塊的評估完全按照法規(guī)流程進行，但其以商業(yè)信息不便透露為由拒絕提供評估報告。

此外，記者通過有關渠道了解到，與杭州天安涉案地塊處于同一區(qū)域的另一塊土地，在補償過程中與杭州天安的評估價格出現(xiàn)了差異，在記者得到的一份評估報告中，該位于亭湖區(qū)南陽鎮(zhèn)新洋經濟合作社七組的土地，面積為24 885平方米（約37畝），評估總價卻高達7000余萬元。

“同一地塊，不同補償標準”，鹽城市自然資源與規(guī)劃局的施處長同樣以商業(yè)信息不便透露為由拒絕向記者提供上述評估信息。

對于回收土地使用權是民事行為還是行政行為的問題，施處長提出，按照協(xié)議規(guī)定分為“協(xié)議收回”和“行政回收”，“我們對天安公司采用的是‘協(xié)議收回’的方式，系民事行為，所以目前已經提請仲裁，大洋灣置業(yè)也將我們起訴到了法院，有關問題以法院判決為準”。

對此，自然資源部不動產登記中心法律顧問尚娟在接受記者采訪時表示，根據(jù)《土地管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及其他法律規(guī)定，國有土地使用權回收，應制訂國有建設用地使用權收回方案，報原批準用地的或有批準權的縣級以上政府審批，并出具回收公告或送達原用地單位，對回收事宜進行可行性調研、論證，具備合法有效的審批文件，“鹽城市原國土資源局以協(xié)議回收代替行政行為的做法顯然欠妥”。

在采訪中，記者從大洋灣公園實地了解到，目前大洋灣置業(yè)所持地塊已經被實際使用，其中部分成為園區(qū)綠化，另有部分正在修建鹽瀆古鎮(zhèn)項目，據(jù)現(xiàn)場項目介紹顯示，該項目占地26 181平方米，整個項目由二十多棟新增商業(yè)建筑組成。

對此，大洋灣置業(yè)表示了疑慮，目前土地使用權證仍在大洋灣置業(yè)公司，鹽城城投的建設行為補償未完成便開始了施工建設，一方面，侵犯了大洋灣置業(yè)公司的使用、處分權益；另一方面，由于沒有土地權證，正在施工建設的仿古建筑顯然無法辦理其建設所必需的證照，屬于“無證建設”。

對此，記者多次致電鹽城城投集團董事長和其他領導，均無人回復，在前往城投集團辦公所在地后，城投辦公室有關負責人表示，涉及大洋灣項目應前往大洋灣項目指揮部了解，當記者再次趕往大洋灣項目指揮部，得到的答復卻是，目前案件正在法院審理階段，所有問題不便接受采訪。