產(chǎn)業(yè)政策有效發(fā)揮作用的路徑探究

王亞麗 張麗麗

[摘要]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了一項(xiàng)緊迫任務(wù)，由此關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的作用也成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)。文章通過(guò)梳理美國(guó)及德國(guó)魯爾區(qū)不同發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策對(duì)美國(guó)及德國(guó)魯爾區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到了積極的促進(jìn)作用。借鑒美國(guó)及德國(guó)魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段采取相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，可在最大程度上發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的正向作用，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策；美國(guó)；德國(guó)魯爾區(qū)；經(jīng)驗(yàn)借鑒

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 引言

隨著科技的發(fā)展以及生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，全球化不斷在深度和廣度上得到擴(kuò)展，也使得世界各國(guó)政策互相影響的程度日益加深。世界范圍內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和布局將在一定程度上對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)影響。英國(guó)在金融危機(jī)后，深受“產(chǎn)業(yè)空心化”的負(fù)面影響，提出“退三進(jìn)二”，政府開(kāi)始實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策以引導(dǎo)市場(chǎng)。特朗普當(dāng)選后宣布“讓美國(guó)再次強(qiáng)大起來(lái)”，并在制造業(yè)“回歸”以及對(duì)外關(guān)稅等方面簽發(fā)多條行政令。其他主要國(guó)家也都適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)提出了新的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前正面臨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題尤為突出。這使得產(chǎn)業(yè)政策有沒(méi)有用、要不要產(chǎn)業(yè)政策等問(wèn)題再次進(jìn)入人們的視野。然而，縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的歷史與現(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)政策在很多國(guó)家都發(fā)揮過(guò)重要的作用。鑒于此，如何有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用是本文討論的重點(diǎn)。

2 產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵界定，目前學(xué)術(shù)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但大體來(lái)說(shuō)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識(shí)可以分為廣義和狹義兩種。其中，廣義的產(chǎn)業(yè)政策指國(guó)家為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等而采取的所有國(guó)家政策，主要的政策工具包括補(bǔ)貼、稅收、采購(gòu)、特許、強(qiáng)制規(guī)定等。而狹義的產(chǎn)業(yè)政策則是政府對(duì)某一具體產(chǎn)業(yè)的扶持，這也就是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策。本文主要圍繞廣義的產(chǎn)業(yè)政策展開(kāi)討論。

3 美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

從18世紀(jì)獨(dú)立建國(guó)開(kāi)始，美國(guó)的逐漸成長(zhǎng)壯大無(wú)不伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的身影。首任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓于1791年提交國(guó)會(huì)制造業(yè)發(fā)展計(jì)劃，其中涵蓋了谷物、棉花、鋼鐵等眾多產(chǎn)業(yè)分枝，而政策工具則主要以政府補(bǔ)貼、保護(hù)性關(guān)稅和進(jìn)出口配額為主，同時(shí)從基礎(chǔ)設(shè)施、金融信貸等方面給予支持。以關(guān)稅保護(hù)為例，美國(guó)平均關(guān)稅稅率在1820-1931年間達(dá)到了35%-50%。美國(guó)的高關(guān)稅政策延續(xù)了近百年，受益于產(chǎn)業(yè)政策對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，到1890年，美國(guó)已經(jīng)成為世界上工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一大國(guó)。經(jīng)濟(jì)繁榮一直持續(xù)到1929年大危機(jī)，直到羅斯福新政實(shí)施，大規(guī)模的政府干預(yù)才帶領(lǐng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出蕭條的陰影，此時(shí)產(chǎn)業(yè)政策的范圍和邊界也得到了極大的擴(kuò)展。然而中東石油危機(jī)的爆發(fā)以及戰(zhàn)后日本制造業(yè)的興起，使得美國(guó)經(jīng)濟(jì)再次陷入危機(jī)，此時(shí)1980年在技術(shù)市場(chǎng)上《拜杜法案》的頒布為美國(guó)科技創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)繁榮注入了新鮮的血液。此前源于“誰(shuí)出資，誰(shuí)擁有”的政策，美國(guó)科技創(chuàng)新的成果長(zhǎng)期保留在政府部門，科研成果轉(zhuǎn)化率極低，截止到1980年，聯(lián)邦政府持有近2.8萬(wàn)項(xiàng)專利，但只有不到5%的專利技術(shù)被轉(zhuǎn)移到工業(yè)界進(jìn)行商業(yè)化。而《拜杜法案》的頒布，允許政府資助的大學(xué)或小企業(yè)的科研項(xiàng)目所產(chǎn)生的發(fā)明其所有權(quán)可以歸大學(xué)或小企業(yè)所有，專利權(quán)的“下放”激發(fā)了市場(chǎng)活力，產(chǎn)生出很多的新產(chǎn)品、新公司?！栋荻欧ò浮吩跒檎?、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的合作提供制度保障的同時(shí)也通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)促進(jìn)了美國(guó)的科技研發(fā)，由此帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

4 德國(guó)魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

德國(guó)魯爾區(qū)是德國(guó)的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，被稱為“德國(guó)工業(yè)的心臟”。其工業(yè)在兩次世界大戰(zhàn)期間實(shí)現(xiàn)了快速的發(fā)展壯大，工業(yè)產(chǎn)值曾占全國(guó)的40%。然而隨著20世紀(jì)50年代后石油、天然氣等多種能源的廣泛開(kāi)發(fā)和利用以及世界性的鋼鐵過(guò)剩的沖擊，魯爾區(qū)重工業(yè)的發(fā)展難以為繼，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。1968年，州政府出臺(tái)《魯爾發(fā)展綱要》，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開(kāi)始了魯爾的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

轉(zhuǎn)型初期（20世紀(jì)50～60年代），政府通過(guò)以法律形式頒布產(chǎn)業(yè)調(diào)整方案，實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，加強(qiáng)企業(yè)的集中化、合理化，以保護(hù)煤炭、鋼鐵這兩大具有重要戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)。在政策的引導(dǎo)下，煤、鋼工業(yè)部門通過(guò)關(guān)停并轉(zhuǎn)提高了機(jī)械化水平，同時(shí)技術(shù)更新取得一定成效。然而，財(cái)政補(bǔ)貼導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)的扭曲，沒(méi)能阻止魯爾區(qū)的衰落。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)時(shí)期（20世紀(jì)70年代），1979年聯(lián)邦政府制定了《1980-1984年魯爾行動(dòng)計(jì)劃》，開(kāi)始轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，改造傳統(tǒng)工業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改變了單一的煤鋼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型發(fā)展成效初顯。因地制宜產(chǎn)業(yè)多樣化時(shí)期（20世紀(jì)80～90年代），1987年，州政府啟動(dòng)“煤炭與鋼鐵地區(qū)的未來(lái)動(dòng)意”“北萊茵—威斯特法倫未來(lái)動(dòng)意”，強(qiáng)調(diào)結(jié)合不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化。信息化、網(wǎng)絡(luò)化、集群化的推動(dòng)下魯爾區(qū)逐漸朝著既有傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)、又有新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)多樣化方向發(fā)展。

縱觀整個(gè)魯爾轉(zhuǎn)型進(jìn)程，政府的產(chǎn)業(yè)政策一直發(fā)揮著重要的作用，然而不同階段其側(cè)重又有不同。轉(zhuǎn)型初期，主要是政府主導(dǎo)，自上而下，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃表現(xiàn)出一定的路徑依賴，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，政府的大量補(bǔ)貼又進(jìn)一步扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，同時(shí)既得利益集團(tuán)不愿放手現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及可觀的既得收益，使得新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展舉步維艱。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)時(shí)期，政府仍然發(fā)揮主要作用，此時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始結(jié)合企業(yè)意愿。傳統(tǒng)的大型工業(yè)企業(yè)在認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的必要性之后，開(kāi)始主動(dòng)投資與科技、服務(wù)、環(huán)境等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化。政府則遵循市場(chǎng)信號(hào)，通過(guò)低息貸款、稅收減免等政策積極引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)。此時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策激發(fā)出更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，轉(zhuǎn)型發(fā)展初現(xiàn)成效。因地制宜產(chǎn)業(yè)多樣化時(shí)期，受益于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，此時(shí)產(chǎn)業(yè)政策著力于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化。資料顯示，1996年政府給予魯爾區(qū)煤炭業(yè)的補(bǔ)貼為104億馬克，2002年下降到36億歐元，2005年更是下降到27億歐元。政府的補(bǔ)貼主要傾向于高科技企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)等。1990年，為分散化區(qū)域結(jié)構(gòu)政策，北威州政府組織工會(huì)、社會(huì)工作組織、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)等參與政策規(guī)劃，充分發(fā)揮了各經(jīng)濟(jì)主體的積極性也使得政策認(rèn)可度提高，同時(shí)，政府給予了企業(yè)更多的自主權(quán)。在技術(shù)、市場(chǎng)、人才等內(nèi)生動(dòng)力的推動(dòng)下，逐漸擺脫了資源束縛，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

5 產(chǎn)業(yè)政策如何有效發(fā)揮作用

從上述經(jīng)驗(yàn)中，不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策作用的有效發(fā)揮需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，政策的制定如果可以順應(yīng)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，一般會(huì)助力產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，當(dāng)然政策實(shí)施的過(guò)程需要法律規(guī)范及職能部門的監(jiān)督以防止權(quán)力尋租的發(fā)生。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，基礎(chǔ)科研、科研成果轉(zhuǎn)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張等，往往周期很長(zhǎng)，不同階段需要產(chǎn)業(yè)政策靈活變動(dòng)，需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)化。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，大量基礎(chǔ)科研的進(jìn)行需要政府補(bǔ)貼，也需要政府補(bǔ)貼以吸引企業(yè)進(jìn)入，同時(shí)推動(dòng)企業(yè)、高校、政府組建科研中心，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持同時(shí)構(gòu)建市場(chǎng)化基礎(chǔ)。然而，需要注意的是，這一階段產(chǎn)業(yè)政策的制定需要高度前瞻性，因此，除關(guān)系國(guó)計(jì)民生及具有重大戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)外，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)現(xiàn)更應(yīng)依賴于市場(chǎng)信號(hào)，產(chǎn)業(yè)政策的制定應(yīng)關(guān)注到企業(yè)意愿，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)推廣階段，應(yīng)著力構(gòu)建良好的市場(chǎng)秩序。通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制、行業(yè)監(jiān)管等維護(hù)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化階段，此時(shí)應(yīng)盡量減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。政策重點(diǎn)在于需求培育、品牌建設(shè)，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，同時(shí)需要避免因政策導(dǎo)向?qū)е碌漠a(chǎn)品同質(zhì)，及時(shí)捕捉市場(chǎng)信息以動(dòng)態(tài)化產(chǎn)業(yè)政策，提倡原始創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從本質(zhì)上提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)：

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