外賣餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)管對策研究

李進進

摘 要：民以食為天，食品安全問題一直受到社會的廣泛關(guān)注。外賣作為一種省時、便捷的餐飲新形式受到人們的廣泛歡迎，但基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊性，一些外賣經(jīng)營者受利益驅(qū)使，不顧誠信道德規(guī)范和法律法規(guī)的約束，制作不潔的外賣餐食，影響外賣餐飲業(yè)市場的健康發(fā)展。當前，我國外賣餐飲的相關(guān)法規(guī)還不夠完善，因此存在較多不法商家，導致外賣消費者的權(quán)益很難得到保障。本文主要從我國當前外賣餐飲業(yè)存在的食品安全問題及監(jiān)管現(xiàn)狀等方面入手，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，以期對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的完善、政府及第三方平臺怎樣監(jiān)管、如何保護消費者權(quán)益，以及實現(xiàn)社會共治等方面進行有益探索。

關(guān)鍵詞：外賣 食品安全 監(jiān)管 對策

1 文獻綜述

1.1 一般食品安全監(jiān)管

20世紀70年代，我國就“世界糧食危機”開始進行早期的食品安全研究。當時的研究方向為食品獲取安全，主要圍繞如何提高糧食產(chǎn)量及如何針對產(chǎn)量提高而進行相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等方面進行研究。除此之外，資源利用狀況、食品供給結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的貿(mào)易政策等方面也是研究方向之一。

1.2 網(wǎng)購食品安全監(jiān)管

目前，我國的食品監(jiān)督與安全研究更加傾向于網(wǎng)購食品安全監(jiān)督研究，關(guān)于網(wǎng)購食品安全監(jiān)督的相關(guān)研究與對策建議相對較多，其中主要涉及網(wǎng)購消費者、政府干預(yù)管理以及網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者。我國對相關(guān)問題的研究對策相對豐富，同時也有一些對發(fā)達國家先進經(jīng)驗的借鑒與補充。

國內(nèi)許多學者從網(wǎng)購食品市場監(jiān)管的角度出發(fā)，就我國當前網(wǎng)購食品安全監(jiān)管提出諸多建議。學者杜峰從網(wǎng)購食品缺少明確的準入制度、網(wǎng)購監(jiān)管的難點和問題入手，提出當前我國電商食品安全監(jiān)管存在盲區(qū)；學者封俊麗認為，強化網(wǎng)絡(luò)市場食品安全監(jiān)管需要建立網(wǎng)購信用體系，并不斷健全網(wǎng)絡(luò)市場食品安全監(jiān)督管理機制，以此來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品安全管理體系的優(yōu)化；學者趙燕在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下分析網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理問題，提出應(yīng)當運用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟思維方式和技術(shù)手段來優(yōu)化與完善網(wǎng)購食品安全監(jiān)督保障機制，并對網(wǎng)購食品安全參與方的責任問題進行分析；肖挪、鄒亞莎則對網(wǎng)購食品交易的三方平臺提供者的責任與義務(wù)進行了分析。

2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 外賣的概念

現(xiàn)如今，外賣被理解為是一種以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的新型訂餐服務(wù)模式，對其的定義是使用互聯(lián)網(wǎng)媒介，利用網(wǎng)絡(luò)、即時通訊、電話等方式進行在線訂餐，并由專人進行配送的餐飲形式。不同于傳統(tǒng)實體餐飲企業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)具有互動性、靈活性及便捷性等特征，無論是消費者還是外賣商家都可以利用互聯(lián)網(wǎng)進行直接的即時溝通，形成雙向互動共贏的交易模式。

2.2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.2.1 餐廳打包

就餐打包可以說是最早出現(xiàn)的外賣形式——食客到達餐廳點選心儀的餐品，餐品做好后經(jīng)營者用一次性包裝盒進行打包，方便食客帶走，食客可隨時隨地隨心而食。該方法雖然古老，卻延續(xù)至今。

2.2.2 電話訂餐

電話及手機的普及促進了外賣行業(yè)的發(fā)展，與餐廳打包形式相比，電話訂餐具有絕對的便利性，其無需訂餐人員上門取餐，只需一個電話打包好的食物就會被送達指定地點。這種便利性直接刺激了外賣行業(yè)的發(fā)展，同時也促進了“送餐員”職業(yè)的誕生。

2.2.3 網(wǎng)站訂餐

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展也為網(wǎng)絡(luò)訂餐提供了更大的便利性，此時外賣訂餐的主要人員為學生和白領(lǐng)群體，也正是在這一階段，網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)得到了迅速發(fā)展。

2.2.4 微信及APP訂餐

2013年，隨著智能手機的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)外賣逐漸興起。起初，互聯(lián)網(wǎng)外賣是大學生針對生活實際需要而進行的創(chuàng)業(yè)項目。2014年5月，“餓了么”獲得“大眾點評”的8000萬美元投資；同月，“美團外賣”獲得3.0億美元C輪融資。2015年8月，“百度外賣”完成了2.5億美元融資；同月，“餓了么”完成6.3億美元F輪系列融資。僅僅一年多的時間，互聯(lián)網(wǎng)外賣的資本投資從試水到競相擴張，行業(yè)呈現(xiàn)出整體爆發(fā)式增長趨勢。從易觀智庫對2017年互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)市場的分析中可以發(fā)現(xiàn)（見圖1），2016年外賣行業(yè)的市場規(guī)模達到1662.4億元人民幣，2017年達到2045.6億元，增長率為23.1%，行業(yè)市場規(guī)模持續(xù)走高。2016年在線訂餐用戶規(guī)模達到2.65億人（見圖2），2017年達到3.01億，2018年在線訂餐用戶規(guī)模預(yù)期將達到3.5億人，并持續(xù)壯大。

然而，在行業(yè)井噴式增長中，由于相應(yīng)的制度和法律法規(guī)并沒有跟上其發(fā)展速度，一些問題逐漸滋生——在利益的刺激和驅(qū)使之下，一些外賣黑作坊開始出現(xiàn)。近年來，被新華網(wǎng)、法制晚報及光明網(wǎng)等媒體曝光的黑心外賣商家事件層出不窮——法制晚報記者曾在北京市海淀區(qū)中關(guān)村附近進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“餓了么”平臺中的快餐企業(yè)有相當大一部分來自社區(qū)內(nèi)的小作坊，這些作坊不僅沒有食品安全生產(chǎn)執(zhí)照，衛(wèi)生條件也讓人擔憂；在企鵝智酷的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，約52.5%的用戶擔心外賣食品存在衛(wèi)生問題。可以說，能否解決外賣食品安全問題已成為互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文重點著眼于分析我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)存在的問題，以期為解決食品安全問題提出可行的對策和建議。

3 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的問題

3.1 監(jiān)管主體缺位

3.1.1 政府監(jiān)管不到位

外賣訂餐主要依靠第三方交易平臺完成，具有較強的互聯(lián)網(wǎng)依賴性。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)興起之初，各地政府出于鼓勵經(jīng)濟發(fā)展的考慮，對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的審批門檻有所降低，因此使一部分產(chǎn)業(yè)在進入市場之前并沒有得到嚴格審查。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，雖然政府加強了管理，但是在生產(chǎn)者資質(zhì)方面的政府監(jiān)管并沒有緊跟步伐。另外，與實體店鋪相比，外賣商家具有隱匿性，這一特點直接增加了政府的監(jiān)管難度。

3.1.2 第三方平臺審查不到位

隨著市場經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，外賣行業(yè)具有廣闊的市場空間，各大外賣平臺之間的競爭異常激烈。為了獲得更多的利潤，不斷拓寬用戶群體，各大外賣平臺在商家入駐時并沒有完全按照《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定進行資質(zhì)審查，甚至沒有專人對店面進行實地檢查，外賣商家只需通過網(wǎng)絡(luò)上傳門面圖、店內(nèi)環(huán)境圖、身份證及營業(yè)執(zhí)照照片就能在外賣平臺上營業(yè)。不法商販正是利用外賣平臺的審核漏洞實施非法經(jīng)營，使互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全問題成為行業(yè)頑疾。

3.1.3 行業(yè)協(xié)會監(jiān)管不力

行業(yè)協(xié)會是不同于政府和市場的監(jiān)督機構(gòu)，它在市場監(jiān)管中扮演著重要的協(xié)調(diào)作用，主要體現(xiàn)在監(jiān)督企業(yè)行為、提高行業(yè)自律能力及維護消費者利益等方面。對于食品安全監(jiān)管工作來說，當前行業(yè)協(xié)會的主要職能在于實現(xiàn)信息共享，為消費者、商家、企業(yè)以及政府的訴求服務(wù)，但是目前其信息共享職能處于缺失狀態(tài)，且針對外賣行業(yè)并沒有出臺明確的行業(yè)標準，沒有發(fā)揮出行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的價值。

3.1.4 企業(yè)自律能力不強

外賣市場的競爭性和逐利性促使一些商家采取誤導消費者的行為的方式來賺取更大利潤，企業(yè)自律能力嚴重不足。外賣品質(zhì)全憑賣家的道德水平，很容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的道德風險。而一旦出現(xiàn)品質(zhì)問題，網(wǎng)上的賣家往往通過“退款”解決問題。

3.2 監(jiān)管手段落后

實體銷售中，食品質(zhì)量監(jiān)管可以做到對食品生產(chǎn)的每個具體環(huán)節(jié)進行調(diào)查監(jiān)管，無論是消費者維權(quán)還是商家檢查取證都已經(jīng)形成了一整套完整的流程體系，因此實體銷售行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管工作相對完備。但是，外賣餐飲仍然是一個新興產(chǎn)業(yè)，我國尚未建立較為系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交易庫，導致當前所擁有的一些線索并不足以追查到外賣餐飲的制作細節(jié)，即使做好充分的信息保留工作，最后的監(jiān)管結(jié)果仍然可能達不到令人滿意的結(jié)果，且傳統(tǒng)線下的監(jiān)管手段并不適用于外賣餐飲之中。因此，外賣餐飲的監(jiān)管手段仍然是短板。

3.3 監(jiān)管對象責任難落實

當外賣商品出現(xiàn)質(zhì)量問題時，一般沒有辦法確定具體的負責人員，經(jīng)常會出現(xiàn)各方“踢皮球”的情況，被侵權(quán)人很難真正實現(xiàn)權(quán)利的維護，且舉證困難。食品生產(chǎn)方、物流方和第三方平臺之間相互推諉，各有各的說辭，最后消費者找了一圈還是無法解決問題。

4外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管問題的成因

4.1相關(guān)法律法規(guī)缺位

針對新興的互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)，新《食品安全法》于2015年10月1日正式實施。其中新《食品安全法》第62條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任”。第130條規(guī)定：“第三方平臺未遵守相關(guān)規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門責令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款”。新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定盡管在一定程度上填補了法律空白，但尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實施細則，可執(zhí)行性不強。

4.2 行業(yè)形態(tài)及流程變化

基于互聯(lián)網(wǎng)平臺下的外賣商家本身就具有網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的虛擬性特點，從商家注冊開始，所有信息都有可能被有意隱藏，以規(guī)避風險。監(jiān)管部門如何準確有效的掌握真實信息，處理糾紛，應(yīng)對行業(yè)形態(tài)及流程變化，對保障市場的正常秩序起到重要作用。但傳統(tǒng)的通過實地考察、貼標簽等方法顯然不適用于如今的外賣餐飲行業(yè)，這就亟需監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享化來保障監(jiān)管工作的技術(shù)更新，適應(yīng)行業(yè)的相關(guān)變化。

4.3 維權(quán)成本過大

一方面，外賣大多不提供正規(guī)發(fā)票，所以即便出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至對消費者身體健康造成侵害也很難真正實現(xiàn)維權(quán)，單從舉證方面來說就面臨著非常大的困難。而且食物并不像其他的產(chǎn)品一樣利于保護，其很難作為證物存在，商家經(jīng)常會在食品糾紛的時候以消費者食品保存不當作為借口而推脫責任。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息平臺上的商家信息具有虛擬性，某些商家所提供的經(jīng)營范圍及食材來源無法進行準確的真?zhèn)闻袛啵踔脸霈F(xiàn)無法判斷交易商身份的情況，這會直接加大消費者維權(quán)的難度。

5 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的對策

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

2015年《中華人民共和國食品安全法》實施，首次將網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營納入監(jiān)管范圍。但是，被稱為“史上最嚴”的法規(guī)中針對網(wǎng)絡(luò)食品安全的條例只有兩條，且無明確的細則以規(guī)定負責部門以及一套完備的行業(yè)法規(guī)。目前，國家相關(guān)部門已經(jīng)注意到外賣餐飲行業(yè)存在的矛盾與問題，正在積極進行立法嘗試，雖然現(xiàn)階段很多相關(guān)規(guī)定仍然處于意見征稿和暫行階段，但是政府在這一方面的努力已經(jīng)讓消費者看到了國家的重視，同時也給予外賣平臺較大壓力，從而提高了外賣平臺針對商家入駐的審核標準。政府相關(guān)法規(guī)的出臺相當于在實踐操作方面給予了一個相應(yīng)的標準規(guī)定，明確了外賣平臺、外賣商家以及消費者的主體責任，而不是僅從宏觀方面規(guī)定，以此來保證外賣餐飲的食品安全。

5.2 健全信用評價體系

發(fā)達國家利用信用評價來加強對外賣商家的監(jiān)管監(jiān)督，這為我國提供了重要的經(jīng)驗與借鑒。市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，企業(yè)之間的競爭非常激烈，利用消費者信用評價的形式來建立商家競爭標準非常重要，這不僅能避免商家之間的惡性競爭，還能為消費者提供一個可選擇的參照物，降低消費者的選擇難度。但是這一過程中同樣需要特別關(guān)注信用平臺的建立，即一定要真正實現(xiàn)真實的信息共享，為消費者塑造一個真實和諧的消費環(huán)境。首先，建立主體資格檔案。在商家入駐第三方平臺時，要通過網(wǎng)絡(luò)“亮證亮照”系統(tǒng)，將入駐商家的營業(yè)執(zhí)照等信息上傳，實現(xiàn)資格審查。其次，完善信用評價體系。要根據(jù)具體的信用評價狀態(tài)來制定信用評價模型，讓消費者能夠根據(jù)自己的消費體驗對商家評價打分。最后，完善信用反饋和獎懲制度。信用評價制度并不僅僅是為了方便消費者進行消費選擇，還要對那些信用評價較低的商家企業(yè)進行處罰——可以選擇定期在第三方平臺的網(wǎng)站上公布部分信用評價較低的商家，并根據(jù)具體的評價情況進行處理，如果出現(xiàn)重大問題直接對商家進行撤銷資格處理。

5.3 監(jiān)管方式的創(chuàng)新

鑒于外賣餐飲所具有的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特征，單純采用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已無法滿足外賣餐飲行業(yè)的監(jiān)督需求，因此必須要依托于互聯(lián)網(wǎng)這個信息技術(shù)平臺建立一種新型監(jiān)督模式，即建立多層次、多地域的外賣信息庫，對網(wǎng)絡(luò)平臺上的多個外賣商家進行監(jiān)督。另外，還要建設(shè)專門的監(jiān)督網(wǎng)站，將檢查信息進行公示，實現(xiàn)消費者、外賣商家、第三方平臺之間的信息共享。

強化第三方平臺的事前監(jiān)督機制，要求各大外賣訂餐平臺在商家入駐之前對其資質(zhì)及相應(yīng)的食品安全問題等進行審查和監(jiān)督，建立相對完備的資格審核流程，提高商家入駐門檻。同時，建立淘汰機制，在工作期間不定期對商家進行資格審查，杜絕無證經(jīng)營和非法經(jīng)營的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，第三方平臺有責任義務(wù)接受和解決消費者的投訴，并分擔舉證責任，積極配合消費者的維權(quán)行動。

政府應(yīng)加強對第三方平臺及其食品和餐具供應(yīng)商的資質(zhì)審查和信息備案。如果在同一問題上出現(xiàn)多個負責部門的時候，就經(jīng)常會出現(xiàn)責任推脫的情況，因此必須明確各方的具體職責，這就要求政府根據(jù)各個部門之間的工作進行詳細的責任劃分，這樣才能在問題出現(xiàn)時及時明確責任，同時有效避免消費者無處維權(quán)的情況發(fā)生。

5.4 消費者提高維權(quán)意識

外賣的消費金額相對其他消費來說較低，因此許多消費者會因金額較小而放棄維權(quán)，這致使一些不良商家心存僥幸心理。對此，政府還應(yīng)該強化消費者的維權(quán)意識，讓他們意識到當自身權(quán)益受到侵犯時，可以選擇合理的方式來維護自身合法權(quán)益，這也是提高消費者監(jiān)管積極性的一種重要手段。

5.5 社會公眾積極參與

外賣餐飲的安全保障離不開政府監(jiān)管的重要作用，但是也不能忽視社會群體的重要力量。政府、企業(yè)及消費者的多方力量也是建立完善的外賣餐飲食品安全監(jiān)督管理體系的重要支持。企業(yè)可以建立一個內(nèi)部監(jiān)管機制，鼓勵內(nèi)部員工積極舉報食品安全問題，這種內(nèi)部監(jiān)督雖然實行起來相對困難，但是企業(yè)員工所具有的內(nèi)部信息優(yōu)勢也是其他人員所不具備的，因此企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的形式是促進外賣餐飲食品安全監(jiān)督的重要力量支撐，在提高監(jiān)管效率方面具有重要的意義。

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