反思PPP項(xiàng)目清庫(kù)：我國(guó)PPP模式發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策研究

呂佳

摘 要：公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）是政府與社會(huì)資本合作的一種重要模式。從2014年至今，我國(guó)的PPP模式不斷完善，并已建成一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。但是，我國(guó)PPP模式也暴露出論證體系不完備、重規(guī)模輕質(zhì)量、民營(yíng)資本參與積極性不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題致使我國(guó)PPP項(xiàng)目在2018年4月發(fā)生大規(guī)模清庫(kù)整頓事件。PPP項(xiàng)目清庫(kù)事件給我國(guó)PPP市場(chǎng)帶來(lái)了巨大損失，并為我國(guó)PPP模式敲響了警鐘。為避免類似的清庫(kù)事件再次爆發(fā)，政府應(yīng)完善PPP項(xiàng)目論證體系，建立第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)制度，建立PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，完善合規(guī)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)制度，并探索為參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本提供優(yōu)惠的有效機(jī)制等，從而進(jìn)一步完善我國(guó)PPP市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)范，充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

關(guān)鍵詞：PPP模式;發(fā)展現(xiàn)狀;現(xiàn)存問(wèn)題;發(fā)展建議

中圖分類號(hào)：F283? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）12-0087-04

2014年至今，我國(guó)公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）的制度逐漸規(guī)范;示范項(xiàng)目逐批推行，現(xiàn)已初具規(guī)模;利用PPP模式建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施惠及民生。但是，我國(guó)PPP模式也存在嚴(yán)重的問(wèn)題，并最終導(dǎo)致2018年的大規(guī)模清庫(kù)整改事件。當(dāng)前，我國(guó)PPP模式存在的主要問(wèn)題包括項(xiàng)目論證和項(xiàng)目準(zhǔn)入制度體系不完備、項(xiàng)目建設(shè)期監(jiān)管不到位，以及民營(yíng)資本參與熱情不高等。要解決這些問(wèn)題，避免類似的大規(guī)模清庫(kù)事件繼續(xù)發(fā)生，政府應(yīng)完善PPP項(xiàng)目論證和項(xiàng)目準(zhǔn)入制度體系，建立項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的動(dòng)態(tài)考核制度，并給予參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本以必要的信貸支持。

一、我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年我國(guó)全面推行PPP模式以來(lái)，共有14 220個(gè)項(xiàng)目通過(guò)審批，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬(wàn)億元。這說(shuō)明，我國(guó)PPP模式的發(fā)展已初見(jiàn)成效。但是，在這14 220個(gè)獲批的PPP項(xiàng)目中，實(shí)際落地的項(xiàng)目只有2 388個(gè)。此外，我國(guó)PPP模式還存在民營(yíng)資本參與熱情不高、進(jìn)入困難的問(wèn)題。

（一）PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系初步規(guī)范

目前，我國(guó)已經(jīng)建立起較為規(guī)范的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。2015年，我國(guó)財(cái)政部在借鑒國(guó)外PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了較為規(guī)范的PPP項(xiàng)目審批制度，將政府的財(cái)政承受能力和PPP項(xiàng)目的物有所值狀況作為PPP項(xiàng)目審批的重要參考指標(biāo)。

首先，PPP項(xiàng)目必須通過(guò)政府的財(cái)政承受能力論證，才能獲批。該論證使用專業(yè)化的公式預(yù)估每年政府需要投入PPP項(xiàng)目的財(cái)政資金，并規(guī)定每年政府投資于PPP項(xiàng)目的財(cái)政資金不得超過(guò)公共預(yù)算支出的10%。

其次，PPP項(xiàng)目必須通過(guò)政府的物有所值評(píng)價(jià)，才能獲批。物有所值（Value For Money，VFM）評(píng)價(jià)體系采用專家打分的方式評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目在其整個(gè)生命周期中，是否能夠有效減少政府的財(cái)政支出。VFM評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于比較政府利用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的成本的現(xiàn)值和直接利用財(cái)政支出建設(shè)項(xiàng)目的成本的現(xiàn)值，若前者小于后者，則認(rèn)為該項(xiàng)目物有所值。

（二）PPP項(xiàng)目數(shù)量增幅明顯

自2014年以來(lái)，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量增幅明顯。2014年至今，共有14 220個(gè)項(xiàng)目通過(guò)審批，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬(wàn)億元。下頁(yè)圖顯示了2016年1月至2017年9月我國(guó)PPP示范項(xiàng)目數(shù)量的變化情況。可以看出，我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量明顯隨時(shí)間推移而明顯增加。

為規(guī)范我國(guó)PPP模式發(fā)展，我國(guó)先后確立了四批PPP示范項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部金融司數(shù)據(jù)，我國(guó)第一至第四批PPP示范項(xiàng)目數(shù)量分別為30個(gè)、206個(gè)、516個(gè)和396個(gè)。前三批PPP示范項(xiàng)目的數(shù)量持續(xù)增加，從30增加到516。同時(shí)，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模也不斷增加，2016年推出的516個(gè)第三批PPP示范項(xiàng)目的總投資規(guī)模超過(guò)11 708億元。2018年以來(lái)，我國(guó)政府收緊了對(duì)PPP項(xiàng)目的審批力度，我國(guó)PPP示范項(xiàng)目數(shù)量也開始減少，第四批PPP示范項(xiàng)目明顯少于第三批，僅有396個(gè)。

（三）民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情不高

目前，民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目投資的熱情不高。根據(jù)財(cái)政部有關(guān)公報(bào)，在投資我國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方中，國(guó)企或國(guó)有控股企業(yè)的占比較大，約為55%，而民營(yíng)資本占比相對(duì)較小。我國(guó)PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本參與度從2016年12月開始下降，相應(yīng)地，國(guó)有資本參與度逐漸上升。2016年12月，在投資我國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方中，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)的占比為55%，相應(yīng)地，2017年7月起，民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目參與度有所下降。不論是成交規(guī)模還是成交項(xiàng)目數(shù)，民營(yíng)企業(yè)的份額均有較大幅度下降。事實(shí)上，這對(duì)我國(guó)PPP市場(chǎng)是一個(gè)不利信號(hào)。由于民營(yíng)企業(yè)因其市場(chǎng)空間受限而產(chǎn)生的效率更高的盈利模式和管理方式，正是其優(yōu)于國(guó)有企業(yè)所在，也是PPP模式的初衷。民營(yíng)企業(yè)參與度逆勢(shì)而降，對(duì)我國(guó)PPP模式的發(fā)展是不利的。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目現(xiàn)存的問(wèn)題分析

我國(guó)PPP模式的推行也逐漸顯露出相應(yīng)的問(wèn)題和政策缺陷。由于PPP項(xiàng)目入庫(kù)門檻低以及難以普適性地規(guī)范各領(lǐng)域項(xiàng)目，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目大規(guī)模泛化濫用，并進(jìn)行數(shù)次大規(guī)模整頓。此外，社會(huì)資本方以國(guó)企為主，民營(yíng)企業(yè)參與積極性不高，成為制約我國(guó)PPP健康發(fā)展的重要問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為主要有以下幾方面原因。

（一）評(píng)價(jià)體系尚不完善

在PPP項(xiàng)目落地實(shí)施前，應(yīng)經(jīng)過(guò)物有所值評(píng)價(jià)體系、政府財(cái)政承受能力論證。然而，后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)并非順利進(jìn)行。以財(cái)政承受能力論證為例，在本批調(diào)出示范項(xiàng)目名單中，甘肅省蘭州新區(qū)地下綜合管廊一期工程25條管廊PPP項(xiàng)目因地方財(cái)政支出大而被暫緩實(shí)施并調(diào)出示范項(xiàng)目庫(kù)。這使筆者對(duì)財(cái)政承受能力論證的效果提出質(zhì)疑。簡(jiǎn)言之，PPP項(xiàng)目前期的考察并不能有效發(fā)揮價(jià)值，導(dǎo)致不能及時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)項(xiàng)目暫停甚至退出的損失。由于我國(guó)PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)“兩論證”尚在探索階段，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的論證體系必然難以充分兼顧諸多領(lǐng)域的項(xiàng)目具體情況，也存在一定的改進(jìn)空間。本文將對(duì)我國(guó)特有的財(cái)政承受能力論證進(jìn)行分析，并對(duì)物有所值評(píng)價(jià)論證闡述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)較我國(guó)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)完善空間。

財(cái)政承受能力方面：首先，論證先于采招，導(dǎo)致脫離實(shí)際情況。論證在PPP項(xiàng)目實(shí)施前由財(cái)政部門牽頭施行，此時(shí)并沒(méi)有真正的社會(huì)資本方，諸多細(xì)節(jié)尚未進(jìn)行談判，論證勢(shì)必不能落定。涉及專業(yè)領(lǐng)域時(shí)，政府方很難做出專業(yè)的測(cè)算以及站在社會(huì)資本方的角度審視投資回報(bào)而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的測(cè)算目前采用的比例法、情景分析法以及概率法更是具有很強(qiáng)的主觀性和可操作性。這樣一來(lái)，財(cái)政承受能力論證將與實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)。其次，遴選者自家論證，難以取信于民。PPP項(xiàng)目以政府發(fā)起為主，但“兩論證”由政府部門會(huì)同行業(yè)主管部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，再由財(cái)政部門對(duì)“兩論證”進(jìn)行驗(yàn)證。發(fā)起人—評(píng)價(jià)人—驗(yàn)證人的“三位一體”模式，難免有內(nèi)部通融的可能，更多地體現(xiàn)出財(cái)政部門自己的發(fā)起意愿，而其只需投入較少的資金，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。這樣的論證過(guò)程難以讓人信服其合理性。另外，建設(shè)期大多延后，導(dǎo)致“摩擦性”收支不平。建設(shè)期政府的財(cái)政支出以股權(quán)投資、配套投入、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)為主;運(yùn)營(yíng)期的政府財(cái)政支出以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)為主。而現(xiàn)實(shí)因素導(dǎo)致大多項(xiàng)目并不能按時(shí)建設(shè)完成投入運(yùn)營(yíng)，如此，項(xiàng)目回報(bào)將不能按時(shí)收回，造成“摩擦性”收支不平衡。

物有所值評(píng)價(jià)論證方面：首先，評(píng)價(jià)過(guò)程缺乏立體性。英國(guó)在項(xiàng)目的投資評(píng)價(jià)階段，項(xiàng)目評(píng)價(jià)階段，采購(gòu)評(píng)價(jià)階段3個(gè)階段對(duì)VFM進(jìn)行評(píng)價(jià)。德國(guó)在項(xiàng)目初始階段、項(xiàng)目前期階段、項(xiàng)目招標(biāo)階段到項(xiàng)目執(zhí)行階段4個(gè)階段對(duì)VFM進(jìn)行評(píng)價(jià)，而我國(guó)定性評(píng)價(jià)僅為項(xiàng)目識(shí)別階段的單次評(píng)價(jià)，對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)、采購(gòu)的細(xì)節(jié)難以預(yù)測(cè)，降低了VFM評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性;其次，定性評(píng)價(jià)指標(biāo)不完備。加拿大共設(shè)置了18項(xiàng)指標(biāo)，OECD設(shè)定了6項(xiàng)主要指標(biāo)、6項(xiàng)附加指標(biāo)和3項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)，考慮了項(xiàng)目落實(shí)階段的細(xì)節(jié)。相比之下，我國(guó)VFM定性評(píng)價(jià)共設(shè)置6個(gè)指標(biāo)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)，且內(nèi)容更趨于平面化、簡(jiǎn)單化，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目全生命周期以及多重問(wèn)題進(jìn)行考慮;此外，所有國(guó)家的專家評(píng)分都會(huì)帶有一定的主觀性，諸多指標(biāo)雜糅在一起，工程領(lǐng)域的專家可能并不熟悉關(guān)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，打分也就失去了意義，甚至，去掉極值的方式可能去除了該領(lǐng)域最權(quán)威的專家的打分;最后，定量評(píng)價(jià)仍有主觀性。國(guó)際上，各國(guó)的PPP定量評(píng)價(jià)思路大致相同，即比較傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式的公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)（PSC）值與PPP模式值進(jìn)行比較。各國(guó)VFM定量評(píng)價(jià)仍有過(guò)強(qiáng)的主觀評(píng)判。以常見(jiàn)的超出概算風(fēng)險(xiǎn)為例，我們很難得知一個(gè)1億元前期概算的項(xiàng)目超出1 000萬(wàn)元的可能性或超期1個(gè)月的可能性。因此，定量評(píng)價(jià)難以準(zhǔn)確客觀測(cè)算。但對(duì)比香港，我國(guó)內(nèi)地的PSC計(jì)算方法較為簡(jiǎn)單，如政府建造的稅費(fèi)減免、獲取資源便利性、特殊的監(jiān)管待遇等因素的影響并未考慮在內(nèi)，這其實(shí)減少了間接的運(yùn)營(yíng)成本。

（二）違規(guī)操作頻出，項(xiàng)目大量清庫(kù)

隨著2016年后PPP入庫(kù)項(xiàng)目大幅增加，項(xiàng)目變形等問(wèn)題逐漸出現(xiàn)，導(dǎo)致政府性風(fēng)險(xiǎn)的增加。2016年底，財(cái)政部在實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目存在如下問(wèn)題：政府溢價(jià)回購(gòu)、承諾固定收益或者購(gòu)買服務(wù)等方式與社會(huì)資本合作，披著“PPP”的外衣卻變形嚴(yán)重;降低運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核要求致使項(xiàng)目公司在建設(shè)階段就回籠資金，項(xiàng)目難以運(yùn)行;通過(guò)明股實(shí)債、政府劣后的方式設(shè)立基金;“兩論證”流于形式把關(guān)不嚴(yán)等。

大量不合格項(xiàng)目也導(dǎo)致了數(shù)次大規(guī)模清庫(kù)，造成巨大損失。2017年財(cái)政部發(fā)布的財(cái)金[2017]92號(hào)中，對(duì)未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目予以清庫(kù)，并嚴(yán)格新入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)第三方機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月1日，管理庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及投資額6 114.39億元;儲(chǔ)備清單清庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)1 798個(gè)，涉及總投資1.78萬(wàn)億元。此外，財(cái)政部于2018年發(fā)文，對(duì)總計(jì)6 700億元規(guī)模的173個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)行了退庫(kù)、整改的處置，占前三批示范項(xiàng)目投資額的34%。

（三）民營(yíng)企業(yè)消極參與

在PPP繁榮的盛況之下，民營(yíng)企業(yè)參與的熱情卻與之背道而馳。PPP模式的初衷本是政府方將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)交由效率更高、成本更低的社會(huì)資本方來(lái)建設(shè)，民營(yíng)企業(yè)的消極參與顯然有違這一初衷。加之，國(guó)企本身因其效率低下、腐敗而遭受詬病。此外，國(guó)企本身屬于國(guó)有企業(yè)，當(dāng)?shù)卣蛧?guó)企的合作難免有“左右手合作”之嫌，并不能真正發(fā)揮PPP模式的效用。民營(yíng)企業(yè)消極參與，除了自身?xiàng)l件所限（如不具備承擔(dān)大型高新技術(shù)生產(chǎn)的能力、融資較為困難、自身容易受到政治因素波及等），背后更深的原因值得深究。由于民營(yíng)企業(yè)較國(guó)有企業(yè)更近似一個(gè)完全自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，筆者認(rèn)為，提高民企的參與積極性，才能夠根本性解決PPP模式存在的問(wèn)題。

三、我國(guó)PPP模式的發(fā)展建議

（一）完善論證標(biāo)準(zhǔn)，遴選優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目

為避免PPP項(xiàng)目大規(guī)模“擴(kuò)張”導(dǎo)致的項(xiàng)目變形，明股實(shí)債等問(wèn)題導(dǎo)致的浪費(fèi)公共資源，清出項(xiàng)目庫(kù)、示范項(xiàng)目庫(kù)或暫停整頓問(wèn)題，需要嚴(yán)格把控項(xiàng)目庫(kù)的準(zhǔn)入制度，如“兩論證”的完善。具體對(duì)策建議如下：

首先，著重在采招完成后進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在識(shí)別階段進(jìn)行粗測(cè)，設(shè)立政府可接受的財(cái)政支出區(qū)間，然后進(jìn)行招標(biāo)工作，使之成為一個(gè)“集合競(jìng)價(jià)”模式。其次，VFM的評(píng)價(jià)應(yīng)該在PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)進(jìn)行。在項(xiàng)目識(shí)別、招標(biāo)、建設(shè)初期階段多次進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)，以保證該評(píng)價(jià)能夠更準(zhǔn)確的反映實(shí)際情況。再次，專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別測(cè)算財(cái)政支出。PPP的優(yōu)勢(shì)在于“術(shù)業(yè)有專攻”，因此對(duì)于財(cái)政支出應(yīng)該交由大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)等第三方。提供更客觀的測(cè)算同時(shí)避免“自家打分”，讓PPP模式更加客觀公允，使社會(huì)資本免于意外風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。最后，完善定性評(píng)價(jià)指標(biāo)、定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立專項(xiàng)資金以應(yīng)對(duì)工程延期等不可測(cè)風(fēng)險(xiǎn)等誤差帶來(lái)的資金周轉(zhuǎn)困難同樣重要。

（二）實(shí)時(shí)把控項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)發(fā)揮效用

首先，政府方和社會(huì)資本方建立動(dòng)態(tài)交流機(jī)制，以解決項(xiàng)目長(zhǎng)期缺乏指導(dǎo)監(jiān)管而導(dǎo)致的進(jìn)程緩慢和項(xiàng)目模式變形的問(wèn)題。社會(huì)資本方有義務(wù)定期向政府方披露項(xiàng)目涉及的真實(shí)信息，政府方組織專家?guī)煸u(píng)價(jià)該P(yáng)PP項(xiàng)目的績(jī)效?；诒姸鄬W(xué)者的研究，本文將設(shè)計(jì)成本水平、融資成本水平、建設(shè)成本水平、運(yùn)營(yíng)成本水平;設(shè)計(jì)時(shí)間水平，融資時(shí)間水平;項(xiàng)目資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）作為社會(huì)資本方需要定向披露的信息，在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)階段定期披露，政府組織第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，以保證數(shù)據(jù)真實(shí)性。政府和社會(huì)資本方建立的動(dòng)態(tài)交流機(jī)制使政府可以在不同階段掌握項(xiàng)目動(dòng)向，提供監(jiān)管和指導(dǎo)，對(duì)于不符合PPP發(fā)展模式的，及時(shí)清庫(kù)或整改。

此外，根據(jù)財(cái)政部關(guān)于以獎(jiǎng)代補(bǔ)的規(guī)定，對(duì)示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，在項(xiàng)目確定社會(huì)資本合作方后，財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。為抵制當(dāng)?shù)卣兿喃@利，筆者認(rèn)為，該筆資金應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)那些良好運(yùn)行的PPP項(xiàng)目，如未造成政府性債務(wù)、政府有效監(jiān)管指導(dǎo)、有效提高效率節(jié)約成本并良好運(yùn)行的項(xiàng)目。獎(jiǎng)勵(lì)在補(bǔ)充項(xiàng)目公司的同時(shí)應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)專家及政府部門，且該項(xiàng)資金應(yīng)在項(xiàng)目建設(shè)期滿再行發(fā)放。

（三）拓寬民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入渠道

宋建民在關(guān)于民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的制約因素的研究中提出，制約民企參與PPP項(xiàng)目的主要因素不在企業(yè)內(nèi)部，而在政府方、外部環(huán)境等外部條件。因此，政府應(yīng)該采取一定措施排除制約因素。對(duì)此，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

首先，建立動(dòng)態(tài)合同機(jī)制。眾所周知，PPP涉及的項(xiàng)目大多有二十年以上的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期，其風(fēng)險(xiǎn)難以精確量化。目前的PPP合同在項(xiàng)目識(shí)別階段就將未來(lái)幾十年的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較差的民企來(lái)說(shuō)是一種冒險(xiǎn)的行為。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，相較于國(guó)企的政府兜底，民企的命運(yùn)可能就會(huì)走向衰落甚至滅亡。因此，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的合同機(jī)制，企業(yè)有權(quán)在項(xiàng)目進(jìn)行中就風(fēng)險(xiǎn)分配、政府補(bǔ)貼形式及金額、調(diào)價(jià)機(jī)制等與政府方進(jìn)行談判以避免因物價(jià)、政策等變動(dòng)帶來(lái)的額外風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，政府方同樣有權(quán)與社會(huì)資本方談判，但應(yīng)建立在雙方平等的基礎(chǔ)上，而不是政府使用其特權(quán)，將風(fēng)險(xiǎn)損失轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。

其次，政府發(fā)放低息貸款給予民企融資優(yōu)惠。國(guó)有企業(yè)因其天然的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信譽(yù)度，可以獲得高效融資，這也造成了民營(yíng)企業(yè)在融資貸款時(shí)天然的弱勢(shì)。為增加民企進(jìn)入PPP項(xiàng)目積極性，應(yīng)適當(dāng)彌補(bǔ)民營(yíng)企業(yè)的弱勢(shì)地位。政府可以通過(guò)向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放政策性低息貸款，給予民營(yíng)企業(yè)融資優(yōu)惠，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與到項(xiàng)目中來(lái)。

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