PPP項目運作風(fēng)險分析及應(yīng)對措施

莊艷

摘 ? ?要：本文首先對PPP投融資模式項目失敗的風(fēng)險特點進(jìn)行了分析總結(jié)，并根據(jù)分析總結(jié)給出了風(fēng)險應(yīng)對措施，以提高PPP投融資模式項目成功概率。

關(guān)鍵詞：PPP投融資模式;風(fēng)險;措施

我國PPP投融資模式項目失敗的風(fēng)險有著以下特點：

（1）致使我國PPP投融資模式項目失敗的風(fēng)險因素具有多樣性，復(fù)雜性以及關(guān)聯(lián)性的特點，有些風(fēng)險因素是起因，而且影響深遠(yuǎn)，可以連帶出后面一些列不可控的風(fēng)險。

（2）導(dǎo)致PPP投融資模式項目失敗的風(fēng)險因素中，政府信用風(fēng)險是占比較高的風(fēng)險因素，但這并不能說明我們的政府信用低，具體原因有以下幾點：

①由于政府信用風(fēng)險是一種結(jié)果性風(fēng)險，多種風(fēng)險均會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的產(chǎn)生。

②由于PPP投融資模式項目大多都是基礎(chǔ)設(shè)施，這些項目與公眾利益、國計民生密切相關(guān)，合同中如果有觸動供公眾利益的地方，定會導(dǎo)致公眾反對，政府迫于壓力也無法兌現(xiàn)承諾，從而產(chǎn)生政府信用風(fēng)險。

③某些地方政府官員為了提升業(yè)績，在短期利益的驅(qū)使下，做出與整體利益和長遠(yuǎn)利益不相符的決策，一旦中央政府發(fā)現(xiàn)或者地方政府換屆，項目就會被請管理，面臨信用風(fēng)險。

④國際形勢的變化以及戰(zhàn)爭、災(zāi)害等不可抗因素也會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的產(chǎn)生。

⑤政府信用風(fēng)險是與我國PPP模式項目的發(fā)展過程直接相關(guān)的。在采用PPP模式初期，政府對該模式的理解和認(rèn)識有限，隨著政府對PPP的了解與管控，政府信用風(fēng)險將會大幅下降。

（3）我國缺少全國性統(tǒng)一的針對PPP項目的相關(guān)法律，有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)體系不健全，不完善。而PPP投融資模式項目本身就是一種復(fù)雜型的新模式，在整個項目流程中的各個環(huán)節(jié)都涉及到各個領(lǐng)域的法律問題，需要有相關(guān)的實施細(xì)則、行政法規(guī)和法律給予約束和管制。

國內(nèi)現(xiàn)有的規(guī)章制度及實施細(xì)則基本都是以國家發(fā)改委和財政部發(fā)布的為主，國務(wù)院各主管部門分管行業(yè)不同，都是在各自監(jiān)管的范圍內(nèi)從自身行業(yè)也管理角度出發(fā)，頒布的相關(guān)法律及其他規(guī)定，只適用于其自己的行業(yè)，無法兼顧其他行業(yè)，缺少統(tǒng)籌性和全局性。各地方政府在上級主管部門頒布相關(guān)規(guī)定，根據(jù)上級部門的主要精神作出本地化改進(jìn)，但也存在較大的差別和沖突;最主要的是各地差異太大，各省市之間必然存在衡量標(biāo)準(zhǔn)的不同，這就造成了各地制度的不統(tǒng)一現(xiàn)象，對于國家頒布的一系列法律法規(guī)和實施細(xì)則也構(gòu)成了矛盾和挑戰(zhàn)，同時也給各級政府和企業(yè)增加了不必要的項目實施成本。

現(xiàn)在PPP投融資模式項目實施較多的地方政府積累經(jīng)驗，也確實在PPP項目的立法方面做了很多嘗試，比如北京出臺了“特許經(jīng)營管理辦法（或條例）”，上海等地先后出臺了“PPP項目示范合同文本”等文件，雖然起到了一些積極的管理和約束作用，但畢竟是地方政策，法律效力低，實施效果不明顯，影響不廣泛。

針對以上分析，可以采取以下應(yīng)對措施

（1）首先，充分認(rèn)識市場調(diào)查的重要性。無論項目的發(fā)起人是政府反還是社會資本方，都要做好項目測算，進(jìn)行詳盡的市場調(diào)查。社會資本方對政府方的承諾要以事實調(diào)查數(shù)據(jù)作為依據(jù)，不能盲目的把政府方的承諾作為實際項目需求;而政府方也要在作出承諾前進(jìn)行詳實而充分的市場調(diào)查工作，掌握準(zhǔn)確的項目需求數(shù)據(jù)，否則毫無依據(jù)的作出承諾將會產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，不利于相項目的成功運作。

（2）社會資本方提升自身企業(yè)的競爭力，一切以項目的成功實施為出發(fā)點，投機(jī)不可取，不要以政府方缺乏專業(yè)知識為切入點去簽訂不平等條約，凡事有失公允的合同在項目落地的過程中會出現(xiàn)很多問題而造成的項目無法順利進(jìn)行。社會資本方應(yīng)該秉承風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的基本原則，跟政府方精誠合作，獲得政府與公眾的最終認(rèn)可才是社會資本方唯一的發(fā)展方向。

（3）政府部門在PPP模式飛速發(fā)展的大環(huán)境下，首先應(yīng)該加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)，專業(yè)強(qiáng)才是硬道理，建立全面完善的決策機(jī)制，同時一定要聘請專業(yè)的PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，從而解決自身專業(yè)欠缺的問題;政府方在加強(qiáng)自身專業(yè)素養(yǎng)的同時更要為PPP模式的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策支持與穩(wěn)定的實施條件，保證PPP項目運作的公平、合理、合法。政府應(yīng)加強(qiáng)對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對專業(yè)知識的欠缺。政府部門可采用建立收費調(diào)價機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段來保證公共服務(wù)的質(zhì)量和特殊情況下對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán);對于與公眾利益密切相關(guān)的問題應(yīng)進(jìn)行公示，使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力;另外在合同簽訂中應(yīng)特別注意不能提供固定投資回報率之類的承諾或擔(dān)保。

（4）民營機(jī)構(gòu)不要抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風(fēng)險。民營部門應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)?；蛲侗Ｕ坞U等方法來應(yīng)對政治風(fēng)險。

（5）風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目能夠順利實施的一個重要內(nèi)容。政府方和社會資本方應(yīng)該根據(jù)自身的優(yōu)勢與特點，根據(jù)項目的具體情況，建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。政府的監(jiān)督管理及控制能力強(qiáng)于社會資本方，法律風(fēng)險、政治風(fēng)險及基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)風(fēng)險應(yīng)由政府方來擔(dān)保。而社會資本方對市場的把握，融資資源更熟悉，同時又與其根本利益相關(guān)，市場風(fēng)險、融資風(fēng)險等應(yīng)由社會資本方承擔(dān)更可控。而對于無法控制的不可抗力風(fēng)險應(yīng)由雙方建立相關(guān)機(jī)制共同承擔(dān)。

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