改革“小紀(jì)委”，分設(shè)“前后臺”國家監(jiān)委一年之變

譚暢　李馥含

2018年年末，中華全國總工會副主席、農(nóng)民工巨曉林有了一份新兼職一一國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員。

包括巨曉林在內(nèi)，共有50人被國家監(jiān)委聘為首屆特約監(jiān)察員。12月17日，他們從中央紀(jì)委副書記、國家監(jiān)委主任楊曉渡手中接過聘書，聘期五年。

在推薦單位和中央組織部找巨曉林談話前，他對特約監(jiān)察員的工作職責(zé)還有些茫然。五年前，原監(jiān)察部也曾聘請過特邀監(jiān)察員，職責(zé)是對國家行政機關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，還可以向監(jiān)察部轉(zhuǎn)遞群眾的檢舉、控告。而對照2018年8月出臺的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，再聽完國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡在聘任儀式上的講話，巨曉林明白了，自己將負(fù)有一項與過去完全不同的使命：“我們不是幫國家監(jiān)委監(jiān)督別人，而是被邀請去監(jiān)督國家監(jiān)委的?！?/p>

2018年3月5日，在國家監(jiān)委呼之欲出時，楊曉渡曾在全國兩會“部長通道”受訪時表示：“（監(jiān)委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作對象。但我們認(rèn)為，我們不是一個超級權(quán)力機構(gòu)?！蓖?月23日上午，在中央紀(jì)委機關(guān)舉行了一個簡短揭牌儀式后，國家監(jiān)察委員會正式成立。

轉(zhuǎn)眼一年已過，改革成效如何？

—次一授權(quán)

一年間，趙東平有過三個全然不同的職務(wù)。

自從2002年進(jìn)入最高檢反貪總局，十幾年來，趙東平參與辦理過多起重大職務(wù)犯罪案件，是一名資深檢察官。

2018年2月25日，農(nóng)歷正月初十，中央紀(jì)委為包括趙東平在內(nèi)的102名最高檢反貪總局轉(zhuǎn)隸干部舉行了一個簡單的歡迎儀式，然后舉行了全員參與的深化國家監(jiān)察體制改革專題培訓(xùn)班開班式暨轉(zhuǎn)隸干部見面會。

從檢察官變成監(jiān)察官，角色面臨轉(zhuǎn)換?！耙郧笆菆?zhí)法，現(xiàn)在還有執(zhí)紀(jì)，我有很多新知識要學(xué)習(xí)。”2018年4月，趙東平以“中央紀(jì)委國家監(jiān)委第九紀(jì)檢監(jiān)察室一處處長”的身份出現(xiàn)在《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》的報道中。時隔半年，再次出現(xiàn)在《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》上時，趙東平的職務(wù)已是“中央紀(jì)委國家監(jiān)委第十四審查調(diào)查室副主任”。

從第九紀(jì)檢監(jiān)察室到第十四審查調(diào)查室，趙東平所在處室調(diào)整的背后，是中央紀(jì)委國家監(jiān)委一次“低調(diào)”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。

2019年1月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布了最新的組織機構(gòu)圖，其內(nèi)設(shè)職能部門由原來的27個增加到31個，達(dá)到史上最大規(guī)模。部門名稱也發(fā)生相應(yīng)變化，原來的第一至第十二紀(jì)檢監(jiān)察室，被調(diào)整為第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調(diào)查室。

隨著名稱的變化，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能也發(fā)生根本性變化。

制度反腐學(xué)者、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠告訴記者，改革前，12個紀(jì)檢監(jiān)察室就像“小紀(jì)委”，既管日常監(jiān)督，又管執(zhí)紀(jì)審查，“從‘紅臉出汗批評一個干部，到作出黨紀(jì)政紀(jì)處分，再到移送司法機關(guān)，都是一個人管。于是，對就對到底，錯就錯到頭。另外，一個人本來就日常聯(lián)系某個單位，現(xiàn)在又辦某個單位的案子，容易被圍獵?！?/p>

經(jīng)過改革，日常監(jiān)督和查辦案件實現(xiàn)了“前后臺”分設(shè)。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水向記者介紹了具體做法一一11個監(jiān)督檢查室按聯(lián)系的部門和區(qū)域劃分，負(fù)責(zé)聯(lián)系單位的日常監(jiān)督，不查辦具體案件;5個審查調(diào)查室不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門，而是負(fù)責(zé)對違紀(jì)違法行為進(jìn)行初步核實和審查調(diào)查，一次一授權(quán)，由案件監(jiān)督管理室統(tǒng)一調(diào)度。

職能分設(shè)后，監(jiān)督檢查部門的工作重點在于加強監(jiān)督，致力于遏增量，更側(cè)重治本;審查調(diào)查部門的工作重點則是深挖細(xì)查重大腐敗案件，致力于減存量，更側(cè)重治標(biāo)。

“政務(wù)處分”取代“政紀(jì)處分”

趙東平的“老領(lǐng)導(dǎo)”一一最高檢原副檢察長兼反貪總局局長盧希，在轉(zhuǎn)隸干部中級別最高。2018年3月23日國家監(jiān)委揭牌儀式后，盧希以國家監(jiān)委委員的身份進(jìn)行憲法宣誓。

當(dāng)天進(jìn)行憲法宣誓的有5位國家監(jiān)委副主任和10位國家監(jiān)委委員。對照名單可見，這屆國家監(jiān)委主任、副主任都由中央紀(jì)委副書記擔(dān)任。10名國家監(jiān)委委員中，9人就職時為中央紀(jì)委常委，只有盧希為中央紀(jì)委委員。就職十個月后，盧希也當(dāng)選為中央紀(jì)委常委。

領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職，是中央紀(jì)委與國家監(jiān)委合署辦公的具體體現(xiàn)。根據(jù)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制，監(jiān)委委務(wù)會也與紀(jì)委常委會議合并召開，一般不單獨召開。

合署后，從檢察院轉(zhuǎn)隸的干部要學(xué)執(zhí)紀(jì)，而“老紀(jì)檢”則要學(xué)執(zhí)法一一既管違紀(jì)，又管違法。更大的變化是，問題線索移交到審查調(diào)查室后，違紀(jì)、違法和犯罪調(diào)查將同步啟動、同時進(jìn)行，采取“一竿子插到底”的辦案方法。

根據(jù)審查調(diào)查結(jié)論，監(jiān)委將對違法的公職人員做出政務(wù)處分一一這是監(jiān)察法實施后的一個新變化，以前常見于紀(jì)委通報中的“政紀(jì)處分”，并不是一個嚴(yán)格的法律概念。

實際上，在監(jiān)察法正式通過前的2018年2月，中央紀(jì)委通報查處違反中央八項規(guī)定精神的問題時，已開始用“政務(wù)處分”取代“政紀(jì)處分”。

“他們還是擔(dān)心辦案辦錯”

在十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，由國家監(jiān)委牽頭制定的另一部法律也榜上有名一一監(jiān)察官法名列第二類項目。這類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

國家監(jiān)察體制改革，最受關(guān)注的變化是賦予監(jiān)委對職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限和措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，對操作過程的要求，與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。

“這對監(jiān)委的調(diào)查工作提出了很高的要求?！敝醒爰o(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室主任馬森述曾在《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志上刊文，特別強調(diào)證據(jù)的合法性問題。

2018年，武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅在給各地紀(jì)委監(jiān)委講課時，發(fā)現(xiàn)學(xué)員們最關(guān)心的是如何合法行使監(jiān)察權(quán)，如何與刑事審判的要求相銜接，“他們還是擔(dān)心辦案辦錯，或者辦案引起社會輿論反彈。這可能是監(jiān)委目前面臨的最現(xiàn)實問題”。

有法律界人士建議，應(yīng)把通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試作為監(jiān)察官的任職條件，并在監(jiān)察官法中予以明確，以此提高監(jiān)察官群體的法治素養(yǎng)。

“監(jiān)察官法現(xiàn)在還沒有進(jìn)展到請專家學(xué)者進(jìn)行討論的階段，但方向肯定是要對（監(jiān)察官）增量部分提高門檻。”秦前紅判斷，即便不要求通過“法考”，也會建立一種單獨的考試制度來“遴選”監(jiān)察官。

“在現(xiàn)階段，可以看出監(jiān)委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加強反腐效率同等重要。”一位國家監(jiān)委特約監(jiān)察員提醒記者，要留意國家監(jiān)委對外釋放的反腐細(xì)節(jié)信息。

2018年年底，在國家博物館舉行的“偉大的變革一一慶祝改革開放40周年大型展覽”上，四份蓋有國家監(jiān)委公章的文件被作為展品陳列一一這是國家監(jiān)委對貴州省原副省長王曉光涉嫌職務(wù)違法犯罪案做出的幾份文書，分別是《立案決定書》《留置決定書》，以及分別發(fā)給貴州省委和王曉光家屬的兩份《留置通知書》。

“王曉光案”也被稱為國家監(jiān)委成立后的“留置第一案”。王曉光于2018年4月1日落馬，距國家監(jiān)委正式揭牌僅僅十天。四份文件的發(fā)出時間均為4月1日一一當(dāng)晚11點，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開發(fā)布了王曉光落馬的消息。

從幕后走到臺前

2018年8月23日，成立五個月的國家監(jiān)委聯(lián)合最高法、最高檢、公安部、外交部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于敦促職務(wù)犯罪案件境外在逃人員投案自首的公告》。

此后四個多月時間里，包括“百名紅通人員”蔣雷、王清偉在內(nèi)，165名外逃人員主動投案。

“這次公告，第一個署名單位就是國家監(jiān)委。以往我們在‘天網(wǎng)行動‘獵狐行動中也頒布過類似公告，但署名沒有監(jiān)察機關(guān)，也沒有中央紀(jì)委。”G20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風(fēng)告訴記者，在過去的追逃追贓國際合作中，中央紀(jì)委一直在幕后起組織協(xié)調(diào)作用，現(xiàn)在終于以國家監(jiān)委的身份走到臺前。

關(guān)于監(jiān)委的定位，存在兩種表述，一種是“政治機關(guān)”，另一種是“根據(jù)憲法、監(jiān)察法獨立行使職權(quán)的反腐敗專門機構(gòu)”。在進(jìn)行國際交流時，自然選擇后者。

現(xiàn)在，國家監(jiān)委的法律地位明確，開展反腐敗國際合作是其法定職權(quán)。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌縣原常務(wù)副縣長姚錦旗，在國際刑警組織對其發(fā)布“紅色通緝令”后，被保加利亞警方抓獲。據(jù)中央追逃辦有關(guān)工作人員介紹，中方以國家監(jiān)委名義提出引渡請求，得到保加利亞警方的支持。該案被稱為“國家監(jiān)委引渡第一案”。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站通報稱，2018年，共從110多個國家和地區(qū)追回外逃人員1335人，追回贓款35.41億元人民幣，分別比2017年增長3%和261%。

在國家監(jiān)委內(nèi)部，承擔(dān)反腐敗對外合作事宜的是國際合作局。黃風(fēng)說，和以前開展國際合作的司法機關(guān)相比，國家監(jiān)委成立后更多是向外國提出合作請求，而根據(jù)外國的請求對其提供協(xié)助方面還需要彌補?！耙㈦p向機制，這樣（國家監(jiān)委）在反腐敗國際合作中扮演的角色會更加全面，也有利于贏得外國主管機關(guān)的信任”。誰來監(jiān)督監(jiān)委？

2019年剛開年，作為國家監(jiān)委特約監(jiān)察員，巨曉林全年的工作計劃已經(jīng)排好。國家監(jiān)委給他發(fā)了一張表格，各種活動安排一直列到年底，有的培訓(xùn)需要50名特約監(jiān)察員都參加，也有的活動一次只邀請兩三人一一“具體內(nèi)容對外是嚴(yán)格保密的。”巨曉林說。

“國家監(jiān)委聘請第一屆特約監(jiān)察員，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)自覺接受外部監(jiān)督的誠意，是加強外部監(jiān)督的重要舉措?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授張翔也是特約監(jiān)察員，十九屆中央紀(jì)委三次全會之后，中央紀(jì)委國家監(jiān)委邀請相關(guān)學(xué)者撰寫一些解讀文章。張翔注意到，中央紀(jì)委今年強調(diào)“自我監(jiān)督”，于是定下了文章的主題一一誰來監(jiān)督監(jiān)委，并發(fā)表在《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志上。

監(jiān)察法規(guī)定，各級人大常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)委的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。在秦前紅的印象中，一年來全國只有個別地方先行做了嘗試，大部分地方?jīng)]有類似操作。

“從人大常委會的角度來講，它也處于一種被動狀態(tài)。監(jiān)委做專項報告，到底怎么操作、誰主動、監(jiān)委要報告哪些內(nèi)容、報告完還像不像以前一樣進(jìn)行表決，如果表決，萬—不通過怎么處理，這些都是不清楚的?！鼻厍凹t說，現(xiàn)在地方上有些為難，覺得沒有先例可循，“全國人大常委會應(yīng)該推動這項工作，如果它做了，地方的人大常委會也會跟著動起來”。

據(jù)新華社2018年9月的一篇報道，作為監(jiān)察體制改革的三個試點地區(qū)之_，山西省人大常委會在全國率先聽取省監(jiān)委專項工作報告，形成了于法有據(jù)、調(diào)查深入、審議充分、程序完善的審議監(jiān)委專項報告辦法。

北京也是試點地區(qū)。北京市人大常委會法治建設(shè)顧問姜明安告訴記者，北京市監(jiān)委向北京市人大常委會主任、副主任作過匯報。“范圍小多了，常委會委員有幾十人，主任、副主任只有幾個人，。

姜明安在2019年2月22日的法治建設(shè)顧問全體會議上建議，今年應(yīng)讓北京市監(jiān)委向北京市人大常委會做一次專項報告，“還可以和專題詢問結(jié)合起來，讓人大常委會了解監(jiān)委到底運行得怎么樣”。

2019年，姜明安更希望看到國家監(jiān)委接受全國人大常委會監(jiān)督，“去年國家監(jiān)委剛成立，事情很多，沒做報告可以理解，今年該向全國人大常委會作報告了”。