魯敏 李月 趙艷霞

摘要：“非級別性臺階”是指在級別不發(fā)生變化的情況下，能夠激勵官員，充當(dāng)官員晉升過程中“小臺階”的各種因素，它具有非顯性、隨機(jī)性和弱激勵性特征。歸納起來，它包括職務(wù)及官員在組織內(nèi)的排位，地域及附帶的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，渠道和可能晉升的前景，政府層級等多種表現(xiàn)形式。非級別性臺階是對當(dāng)代中國官員晉升部分現(xiàn)象的一種歸納，它是一項非正式制度，具有不可忽視的影響力，它解決官員的流動和激勵問題，為組織部門騰挪了官員調(diào)整的空間和尺度，適應(yīng)了過去幾十年“增量發(fā)展”的歷史階段，但在新時期其帶來的組織惰性、不公平性和非規(guī)范性等已經(jīng)逐步暴露出來。當(dāng)前，應(yīng)該注意對這項非正式制度的規(guī)范化、制度化和透明化，探索對少數(shù)優(yōu)秀官員尤其是級別空間高度壓縮的基層官員的特殊晉升機(jī)制。

關(guān)鍵詞：非級別性臺階;官員晉升;干部人事制度改革

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0079-007

一、問題的提出和相關(guān)研究的述評

官員激勵是實現(xiàn)政府績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政府組織和人事制度的重要內(nèi)容。當(dāng)代中國政府中，官員的晉升主要體現(xiàn)為級別的提升。這與我國組織人事管理制度中職級沒有分離的現(xiàn)實高度相關(guān)。由于職級彈性對接，低職位的官員不能享受高級別的政治經(jīng)濟(jì)待遇，而走上了較高級別的官員，只要不違紀(jì)違法，就需要安排相對應(yīng)的職位和待遇。官員的級別是官員的標(biāo)簽，一般只上不下，具有“向下剛性”，即使退休還按照相應(yīng)的級別享受待遇。正因如此，從理性經(jīng)濟(jì)人角度而言，晉級是激勵官員的重要動力。但絕大多數(shù)官員上升到一定的層次以后就會停滯下來，遭遇級別上的“天花板”現(xiàn)象，能夠獲得不斷晉級的官員少之又少。根據(jù)國家公務(wù)員局公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，縣處級以上官員約占公務(wù)員總數(shù)的百分之八，廳局級官員約占公務(wù)員總數(shù)的千分之七，而省部級官員的比例大約為萬分之四①。級別“天花板”現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)基層政府尤為突出，縣鄉(xiāng)基層政府的級別本身就較低，缺乏彈性空間，能夠走上正處級崗位的都堪稱鳳毛麟角，絕大多數(shù)人長時間在正科、副科甚至更低的崗位上反復(fù)遷徙。在當(dāng)代中國組織人事制度，級別是最重要的激勵因素，卻面臨空間較為有限的尷尬，那么，哪些因素彌補(bǔ)了級別激勵空間不足？它們?nèi)绾螌崿F(xiàn)互動的？從長遠(yuǎn)來看，它們的可持續(xù)性怎樣？如何改進(jìn)？

不同學(xué)科都關(guān)注官員晉升?？傮w看來，絕大多數(shù)研究都是將官員晉升作為一個整體概念，從宏觀層面研究其背后存在的各種經(jīng)濟(jì)、政治和社會因素。歸納起來，一些研究者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討政府官員晉升與經(jīng)濟(jì)績效之間的關(guān)聯(lián)。周黎安很早就注重GDP增長率與省級官員升遷之間的相關(guān)性研究，他于2007年提出了“晉升錦標(biāo)賽”這一頗有影響力的概念周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。。一些學(xué)者從政治學(xué)的角度探討官員晉升問題。如孫雨提出政績因素和派系因素綜合決定官員的政治晉升，政治關(guān)鍵人物在任期的不同階段會交替使用兩種方式，形成官員在任職的前期與中后期不同的治理模式孫雨：《權(quán)力鞏固與常規(guī)治理——中國地方政府官員政治晉升的一個解釋框架》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第4期。。黃晗、燕繼榮等從指標(biāo)約束的角度探討官員的晉升激勵問題黃晗、燕繼榮：《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo)：指標(biāo)治理的變遷與問題》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第6期。。也有學(xué)者從人際關(guān)系等角度較為微觀的層面展開探討，如歐陽靜通過個案分析，解釋關(guān)系運作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升中的表現(xiàn)方式和影響歐陽靜：《“關(guān)系”如何、緣何影響基層官員晉升》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第1期。。值得注意的是，一些研究者在探討干部晉升中的“天花板現(xiàn)象”時已經(jīng)觸及到上述問題。如吳根平認(rèn)為“‘天花板現(xiàn)象產(chǎn)生的根源主要來自于制度層面金字塔結(jié)構(gòu)造成‘僧多粥少，現(xiàn)行組織部門‘一刀切的不合理退休制度，干部提拔使用的委任制度的視野局限性以及我國沒有建立職級與職務(wù)相分離的制度”吳根平：《論地方政府官員晉升“天花板現(xiàn)象”的破解對策》，《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》，2010年第11期。。雖然他關(guān)注到了當(dāng)代中國組織人事制度中級別晉升空間不足所帶來的激勵機(jī)制缺乏的現(xiàn)象，但對基層官員在此情境下如何催生組織動力，維持基本運行等問題缺乏解釋。綜合來看，現(xiàn)有的研究成果都注重強(qiáng)調(diào)官員晉升中的激勵問題或者影響因素及其可能帶來的經(jīng)濟(jì)績效、政治影響和行為選擇等，較少關(guān)注現(xiàn)有組織體系中存在的基本動力及其對組織績效和官員行為選擇的影響;比較重視一般意義上的官員晉升尤其是作為地方關(guān)鍵行動者的官員，而沒有關(guān)注組織系統(tǒng)中各種官員在面對組織激勵時的表現(xiàn)及其影響。尤其缺乏對下列現(xiàn)象的描述和解釋，那就是當(dāng)代中國組織系統(tǒng)中，在較低政府層級或者官員級別長期沒有發(fā)生變化等情況下，現(xiàn)有組織系統(tǒng)激發(fā)官員的方式及這種動力的持續(xù)性問題。

究其原因，研究者往往將官員晉升作為一個籠統(tǒng)的概念來探討，沒有拉近焦距進(jìn)行更為細(xì)致的觀察和科學(xué)的分類，從而忽視了不同層次的官員在面對晉升時的心理差異，也沒有關(guān)注到官員晉升中在級別和非級別因素上的差異。本研究試圖探討官員晉升中的非級別因素，解釋在級別晉升空間有限的條件下，基層官員如何通過非級別因素進(jìn)行有效激勵，催生組織動力。

二、非級別性臺階：涵義和基本類型

非級別性臺階是指在級別不發(fā)生變化的情況下，能夠激勵官員，充當(dāng)官員晉升過程中“小臺階”的各種因素。傳統(tǒng)理論探討官員晉升時往往限定為級別的提升，但實際上官員晉升并不限于級別，職務(wù)及組織體系中的排位、管理的區(qū)域、所在的政府層級甚至掌握權(quán)力資源的變化等都能夠成為激勵官員的關(guān)鍵因素。從這個意義上講，非級別性臺階的提升同樣屬于官員晉升。在當(dāng)代中國組織人事制度中，從股級到國家級，官員的級別總共不過十多級。而且，由于金字塔式的組織形態(tài)，多數(shù)官員的黃金時間將停留在某個區(qū)間，級別長期滯留不前，能夠不斷獲得晉級的官員很少。作為官員晉升的重要動力，級別有著天然的局限性，它不能解決多數(shù)官員激勵不足的問題。但組織系統(tǒng)需要始終保持生機(jī)與活力。為了解決上述問題，組織在實踐中發(fā)掘出其他激勵因素，彌補(bǔ)級別激勵不足的缺憾。

相對于級別而言，非級別性臺階往往具有非顯性、隨機(jī)性和弱激勵性特征。所謂非顯性，就是這些臺階的晉升屬性并沒有組織的明文規(guī)定，它們具有組織慣例的特征，但被組織系統(tǒng)及其成員默認(rèn);所謂隨機(jī)性，就是這些臺階并不是組織成員上升中必須經(jīng)歷的。一些晉升較快的組織成員可能不需要經(jīng)歷這些臺階而直接獲得級別晉升，但有些組織成員可能花很多的時間在這些小臺階上反復(fù)。對于官員而言，是否經(jīng)歷某些臺階是不確定的。所謂弱激勵性，就是大多數(shù)情況下這些臺階沒有級別晉升那樣具有強(qiáng)激勵性特征。甚至在有些情境下，這種臺階可能是組織成員眼中的“雞肋”，但它們卻不得不遵從。具體而言，這些臺階表現(xiàn)為：

（一）職務(wù)及官員在組織內(nèi)的排位

職務(wù)是官員頭銜的稱謂，包含著職權(quán)和責(zé)任。在組織體系內(nèi)，官員的職務(wù)是有排位的，這種排位體現(xiàn)了它在組織體系中的地位。由于職級彈性關(guān)聯(lián)，一定的級別對應(yīng)了諸多的職務(wù)。組織可以根據(jù)官員的級別、特點和能力等安排他擔(dān)任組織體系中的多種不同職務(wù)，這些安排決定了它在組織體系中的權(quán)力和地位。例如，在一個縣級機(jī)構(gòu)中，縣委書記和縣政協(xié)主席同樣是正處級職務(wù)，縣委副書記與縣政府中的一般副職同為副處級職務(wù)，但它們在縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的權(quán)力和地位有一定的差別。因而，同級別情況下官員在組織體系中的職務(wù)調(diào)整就可能成為官員晉升的小臺階。

（二）地域及附帶的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

官員實行異地交流任職，但不同地域之間的差異是客觀存在的。對于官員而言，這種差別表現(xiàn)在多個方面，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域干群關(guān)系帶來的工作難易程度、區(qū)位優(yōu)勢及其開放程度等。這些差異最終都會影響官員對于自身利益的考量。地域晉級發(fā)展影響官員效用，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一方面決定官員可動用的資源，進(jìn)而影響官員的工作業(yè)績，另一方面直接影響官員自身的經(jīng)濟(jì)收入和效用。因而，不同地域之間干部的交流將會構(gòu)成官員晉升的臺階。這種晉升表現(xiàn)為，即使職務(wù)和級別不變動，官員從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、較為閉塞的區(qū)域轉(zhuǎn)任到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較為開放的區(qū)域可視為官員晉升的臺階。

（三）渠道和可能晉升的前景

西方多數(shù)國家實行“兩官分途”，也就是政務(wù)官和事務(wù)官有不同的發(fā)展渠道。中國官員與此不同。根據(jù)工作性質(zhì)的差異，官員分屬黨政系列、事業(yè)單位和國有企業(yè)等不同系統(tǒng)。一般情況下，官員大多在自己所屬的系統(tǒng)中晉升，只有到一定的級別或有些特殊情況下，才有可能從自己所屬的系統(tǒng)交流到其他系統(tǒng)。在不同的系統(tǒng)中，官員的發(fā)展路徑和晉升機(jī)會不同。總體來看，黨政系統(tǒng)承擔(dān)著執(zhí)行政策和管理社會的主要責(zé)任，屬于官員晉升的主渠道。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，不同部門之間同樣存在區(qū)別。根據(jù)觀察，黨政辦公系統(tǒng)、組織部門、紀(jì)檢部門、共青團(tuán)、發(fā)改委、財政部門等關(guān)鍵崗位更容易被領(lǐng)導(dǎo)者觀察和認(rèn)可，從而更易獲得晉升。渠道影響官員晉升的機(jī)會。因而，當(dāng)官員從晉升渠道狹窄的部門平級轉(zhuǎn)任到晉升渠道寬闊的部門，如從事業(yè)單位、國有企業(yè)等步入黨政系列，或者從離中心較為偏遠(yuǎn)的部門平級轉(zhuǎn)任到核心部門，就有可能獲得更好的晉升機(jī)會，這種調(diào)動可以看作官員晉升的小臺階。

（四）政府層級

中國有五級政府，上下級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。上級政府更接近權(quán)力中心，并擁有更優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)條件和生活環(huán)境。對官員而言，向上一級政府靠近將能獲得更好的發(fā)展空間以及經(jīng)濟(jì)和生活條件。政府層級還影響官員觀察問題的視野。一般情況下，更高層級的政府管理的問題更宏觀，更偏于政策制定，而下一層級的政府管理的問題更微觀并偏于瑣碎具體的政策執(zhí)行。而且，在當(dāng)代中國政府體制中，上下級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系是不對等的魯敏：《地方政府權(quán)責(zé)失衡的基本邏輯》，《中共中央黨校學(xué)報》，2015年第6期。。相對于上級政府而言，下級政府權(quán)小責(zé)大，很容易在瑣碎具體的執(zhí)行中因?qū)拠?yán)失當(dāng)而受到指責(zé)甚至處分，這是理性官員不愿意選擇的。從這些基本邏輯來看，平級轉(zhuǎn)任到更高層級的政府擔(dān)任一定的職務(wù)，如地方官員調(diào)任中央政府擔(dān)任同級別的官員，縣級官員調(diào)任省城擔(dān)任同級別領(lǐng)導(dǎo)，可視為官員晉升的臺階。

三、“非級別性臺階”的運行機(jī)理和現(xiàn)實價值

實際上，多數(shù)情況下官員的非級別晉升并不是上述某一種臺階的單獨運用，而是職務(wù)、地域、渠道和層級等多方面的組合，如“層級+地域”、“職務(wù)+地域”、“職務(wù)+層級+渠道”等。如果再加上級別調(diào)整，就能形成更加豐富多樣的官員晉升組合?！胺羌墑e性臺階”是官員晉升基本特征的一種理論概括，其基本運行機(jī)理體現(xiàn)在多個方面。

一是在官員級別沒有變化的條件下，非級別性臺階充當(dāng)了激勵官員的有效手段。從實踐觀察來看，在干部的規(guī)?；{(diào)整中多數(shù)官員的級別并沒有發(fā)生變化，非級別性調(diào)整的使用概率要大于級別晉升。雖然沒有級別晉升那樣強(qiáng)烈，但非級別性調(diào)整同樣能夠發(fā)揮激勵官員的作用。職務(wù)的排位、地域的優(yōu)劣、能否獲得更好的晉級平臺和渠道等都成為官員關(guān)注的重點，因為這種變化同樣關(guān)系到官員們的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

二是通過多種臺階的技巧組合來發(fā)現(xiàn)官員的可激勵因素。每個官員在特定階段的關(guān)注點是有差異的。一些官員正值成長階段，更關(guān)注長遠(yuǎn)的政治影響，而一些官員可能更關(guān)注職務(wù)背后的經(jīng)濟(jì)收益，還有些官員可能追求職位的穩(wěn)定性及家庭事業(yè)關(guān)系的均衡等。不同官員的差異化需求催生組織人事部門進(jìn)行各種臺階組合，如組織人事部門經(jīng)常賦予一些年輕官員更高的職務(wù)，并派到經(jīng)濟(jì)落后、生活條件較為艱苦的地方，也經(jīng)常讓一些年紀(jì)較大的官員不再擔(dān)任重任，回到生活環(huán)境較為舒適的崗位上。組織人事部門就是在充分掌握官員可激勵因素的基礎(chǔ)上合理配置臺階，用有限的組織資源實現(xiàn)對官員群體的最大激勵。

三是在使用中各種臺階有升有降，但總體是升。從表面上看，對某位官員的調(diào)整中有的臺階可能是上升的，有的臺階可能是下降的。但一般情況下，綜合平衡的結(jié)果是正向激勵的。也就是，在正常情況下官員非級別性臺階調(diào)整中綜合平衡是處于上升的。這樣更能體現(xiàn)組織對于官員的重視和激勵，從而調(diào)動官員的積極性。

四是在有些場合非級別性臺階與級別晉升搭配使用，成為官員晉升的平衡器。例如，當(dāng)官員出現(xiàn)了較大幅度的級別晉升，且這種晉升可能與他的年齡、資歷或者能力不對等，這時組織人事部門往往用非級別性因素來對沖這種晉升，也就是用區(qū)域、層級等其他因素的降階來降低級別的過快晉升帶來的負(fù)面影響。

非級別性臺階雖然是一項隱形制度，但卻深深嵌入各項顯性制度。組織人事部門在執(zhí)行包括公務(wù)員管理、黨政干部選拔任用、公職人員政務(wù)處分等相關(guān)制度的同時，都在無形中遵循這一慣例。“非級別性臺階”具有獨特的運行機(jī)理，是組織系統(tǒng)有序更替的基本規(guī)則，成為組織激勵和約束官員的重要手段。

一是在有限的級別空間中挖掘出較長鏈條的晉升通道，解決官員的流動和激勵問題。

人事任免是上級激勵和制約下級的最有力手段，但下級在這種手段面前并非完全被動。強(qiáng)制性方式能收一時之功效，但長期下去會招致下級的反感，并引發(fā)消極懈怠，而這是組織的危險敵人。正因為如此，“柔性激勵”的方式在20世紀(jì)80年代得到理論和實踐的廣泛認(rèn)可?！叭嵝约睢敝傅木褪遣扇》菑?qiáng)制、非物質(zhì)的方法激勵員工的內(nèi)在動力，使其自覺為組織貢獻(xiàn)力量魏姝：《中國官員激勵機(jī)制的發(fā)展與改革》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第4期。。對官員的“柔性激勵”體現(xiàn)在兩個方面，一是要保持流動，只有不斷流動才會讓官員感受到組織的重視。二是要實現(xiàn)“工作的豐富化”羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第342-343頁。，掌握更多樣化的技能和面對更復(fù)雜的任務(wù)。但現(xiàn)行的組織人事制度中，金字塔式的組織結(jié)構(gòu)使得大部分官員都只能處于中下層的級別中。通過不斷提升級別來激勵官員顯然不現(xiàn)實，必須在級別晉升之外，尋找更多的臺階，讓官員在“柔性激勵”中感受到組織的重視，從而能發(fā)自內(nèi)心地為組織出力。

非級別性臺階拉長了官員晉升的通道，讓官員在有限的級別空間中充分流動起來，解決了官員激勵不足的問題。官員的一個級別對應(yīng)了職務(wù)、地域、部門或者渠道等多因素的若干種組合。無論對組織體系還是官員個人，這些組合是有高下等級之分的。因而，即使是級別不發(fā)生變化，組織也能通過有效的組合區(qū)別對待不同貢獻(xiàn)的官員，實現(xiàn)對官員的差異化激勵。在組織調(diào)整時，對有些官員而言盡管級別可能并沒有發(fā)生變化，但在非級別性臺階的組合中他們感到前進(jìn)了一步，而且可以在不同的環(huán)境和“豐富化”的工作任務(wù)中感覺到流動，感受到組織的重視和認(rèn)可。非級別性臺階還強(qiáng)化了組織的權(quán)威，使得組織體系對于官員總有一種無形的制約力量，因為組織總能夠通過非級別性臺階中各種因素的有機(jī)組合，為不同的官員“量身定制”一款激勵措施。

二是依托多向度的臺階轉(zhuǎn)換拓展了官員的發(fā)展空間，增強(qiáng)了晉升中的可解釋性和公平感。

人們總是將自己的付出和所得與他人進(jìn)行比較，并對這種結(jié)果尋找合理的解釋，作出是否公平的判斷。比較、解釋和判斷的綜合結(jié)果將直接影響人們的后續(xù)行動。晉升是官員的重要關(guān)注點，也是他們進(jìn)行比較的重要方面。他們不僅要比較是否晉升，還要解釋晉升背后的邏輯。在充分地比較和解釋以后，官員會形成是否公平的綜合判斷，并用這套邏輯來指導(dǎo)后續(xù)的行為方式。從這個意義上講，晉升規(guī)則及其解釋方式是影響晉升公平性，進(jìn)而影響官員心理的重要因素。

中國的組織人事制度沒有對官員實行分類管理，組織人事部門要通盤考慮并調(diào)配所有官員，包括黨政系列、事業(yè)單位和國有企業(yè)等。這賦予了他們較大的管理權(quán)限，但也增加了合理配置官員的難度。在通盤考慮和整體配置各類官員的過程中，組織人事部門需要眼觀四路、耳聽八方、靈活應(yīng)對。寬闊的眼界和靈活的選擇賦予了組織人事部門更多的主動性，但也容易誘發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不明、規(guī)則意識缺乏的弊端。組織人事部門需要堅持原則性和靈活性相結(jié)合，在基本原則、可解釋性規(guī)則和權(quán)變量之間尋找平衡點。這其中，最重要的是對那些看似沒有規(guī)則的晉升選拔予以合理的解釋，否則，很容易讓官員在晉升中感受到不公平。

非級別性臺階擴(kuò)大了官員發(fā)展的回旋空間，增強(qiáng)了晉升邏輯的可解釋性。總體來看，在可比較的組織體系中官員的表現(xiàn)同樣符合正態(tài)分布?？儍?yōu)或者績差的官員都是少數(shù)，大多數(shù)人都處于各有優(yōu)劣、難分高下的模糊狀態(tài)。面對這種情景，組織人事部門在了解官員們的偏好差異和優(yōu)勢特點的基礎(chǔ)上，向不同的臺階（如地域交流、層級變化、渠道轉(zhuǎn)換等）分流難以權(quán)衡比較的官員。這些臺階往往是跨地域或者部門的，這樣可以降低官員們在封閉體系中的可比較性，并用滿足差異性偏好的小臺階晉升提升官員的滿意感。而且，不同地域、層級、部門之間存在很多主觀上的理解和解釋空間，這將大大增強(qiáng)組織人事部門的話語權(quán)，降低官員晉升中的不公平感。

三是在復(fù)雜的制度約束中騰挪了人事調(diào)整空間，增強(qiáng)官員調(diào)整中的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

當(dāng)代中國對各種官員有著復(fù)雜的管理制度。這些制度類型多樣，交叉關(guān)聯(lián)，覆蓋面廣，有的是對官員工作業(yè)績和行為的獎勵懲處，有的是對官員晉升條件的硬性要求，還有的是對官員晉升程序的規(guī)定等。豐富的制度能夠?qū)崿F(xiàn)對官員的全面管理和精確“畫像”。組織人事部門以各項制度為尺子，對官員的基本條件、工作業(yè)績和獎勵懲處等進(jìn)行丈量并在工作簿上貼標(biāo)簽，形成官員進(jìn)退留轉(zhuǎn)的基本依據(jù)。在組織體系中，官員是多重標(biāo)簽組合的結(jié)果。多重標(biāo)簽組合對應(yīng)多樣化的晉升路徑。顯然，單一的級別晉升難以滿足這種現(xiàn)實要求，不能對復(fù)雜多樣的標(biāo)簽組合做出更為科學(xué)準(zhǔn)確的評價和回應(yīng)。

非級別性臺階利用其多樣化的晉升組合騰挪出了組織人事調(diào)整的空間，提升了組織人事工作的主動性。在實際的官員晉升調(diào)整中，組織人事部門需要考慮眾多的制度和政策，需要綜合不同官員多重且具有差異性的因素，包括一些畸輕畸重的組織獎勵和懲處、微妙的心理平衡等等。如果不能用差異化的小臺階來辨識這些因素，官員的調(diào)整工作將會陷入僵硬而死板的局面，一些針對官員的獎勵政策和懲罰措施就難以有效落實。非級別性晉升是官員晉升臺階的細(xì)化、差異化和具體化，是將官員業(yè)績、特點、偏好反應(yīng)在組織層面的有效方式。臺階的差異化組合豐富了組織系統(tǒng)的思路和措施，既能滿足組織部門對官員的系統(tǒng)性調(diào)整，也能回應(yīng)個別官員的特殊要求。尤其當(dāng)組織面臨較大規(guī)模的人事調(diào)整時，非級別性臺階將能增大組織調(diào)整的容量，提升組織調(diào)整的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

四、“非級別性臺階”中存在的問題分析

非級別性臺階與我國傳統(tǒng)干部人事制度緊密聯(lián)系，這套基本管理制度形成于新中國成立之初，并且承接了當(dāng)時國際社會主義的通行做法。上世紀(jì)中期一些社會主義國家都用“干部”這個帶有非常廣泛涵義的詞指代國家機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、工青婦等群眾性組織以及科教文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。新中國成立以后，中國也同世界上其他社會主義國家一樣采用這一概念及其背后的基本管理模式。不難看出，這套模式中所管轄的干部隊伍龐大而混雜，缺乏科學(xué)的分類和明確的制度建設(shè)。當(dāng)然，這套組織人事管理模式是計劃經(jīng)濟(jì)的必然選擇，也較好地適應(yīng)了立國之初各項建設(shè)發(fā)展任務(wù)快速鋪開的基本要求。但同時，由于干部隊伍龐大且沒有科學(xué)分類，對干部精英中的官員管理就成為一項龐大的工程。它不僅需要統(tǒng)籌黨政軍群法等行政機(jī)關(guān)官員，還要兼顧企業(yè)、事業(yè)等不同性質(zhì)的管理隊伍。由于沒有科學(xué)分類，各種類型的官員都在組織部門設(shè)定的大平臺上統(tǒng)一調(diào)度。為了將如此龐大的干部隊伍盤活用好，既要讓官員隊伍在適度的流動中找到基本的激勵動力，又要照顧不同官員的基本特點和訴求，還要讓組織人事部門能夠承擔(dān)龐雜的干部調(diào)配工作量，組織系統(tǒng)在長期的實踐中形成了一些基本法則。這其中，最關(guān)鍵的是要保證官員隊伍流動起來，讓大多數(shù)官員能夠感受到組織的關(guān)注和重視，保證組織最基本的激勵動力?；谶@種考量，組織人事系統(tǒng)形成了一些基本慣例，包括在一般情況下官員如果沒有大的原則性錯誤都能夠獲得晉升鄧小平：《執(zhí)政黨的干部問題》，《人民網(wǎng)》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69694/4949602.html。。當(dāng)然，這種流動表現(xiàn)為各種方式，可能是級別、職務(wù)、地域等。但由于級別有限，組織人事部門需要挖掘級別以外的臺階，并進(jìn)行有效排序。這樣，同一級別內(nèi)的若干臺階就自然形成，整個組織的晉升體系就形成了“大級別，小臺階”的格局。

從制度層面上看，非級別性臺階解決了組織人事體系中級別過少所帶來的官員流動和激勵不足問題，將從中央到地方的各級官員納入整體的控制體系和晉升規(guī)則中，激發(fā)官員的活力。應(yīng)該說，從歷史的角度來看，這一制度適應(yīng)了特定歷史時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要求。但在行政環(huán)境發(fā)生深刻變化的新形勢下，不斷變化且日益復(fù)雜的管理環(huán)境中，原有政府的治理模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)要求摒棄原有治理模式中不科學(xué)、不合理的地方，激發(fā)更深層次的組織活力和發(fā)展動力。從這個意義上講，有必要反思這一制度在歷經(jīng)數(shù)十年后所生成的負(fù)面效應(yīng)。

一是路徑依賴窒息了人事選拔中的創(chuàng)新和活力。如同其他干部人事制度一樣，非級別性臺階體現(xiàn)了政治控制的總體邏輯?！盎仡櫧▏詠碇袊刹咳耸轮贫鹊陌l(fā)展不難發(fā)現(xiàn)，改革開放之前的干部人事制度基本體現(xiàn)了政治控制邏輯。之后開始了尋求理性化、科學(xué)化的過程，然而在這一過程中，‘政治控制邏輯雖然在改革開放初期有明顯減弱，但總體上仍然居于主導(dǎo)性的位置?！蔽烘骸吨袊h政干部分類管理制度改革的理性-政治邏輯》，《學(xué)?！罚?016年第5期。同時，這一制度還是組織人事部門面對龐大官員隊伍不得不選擇的一種簡化策略。由于要控制數(shù)目龐大的官員隊伍的基本流動，組織部門往往來不及做出非常細(xì)致的考察和科學(xué)嚴(yán)密的判定，基本采取論資排輩、“人均一步”的簡單方法。只要沒有原則性錯誤，官員“能上不能下”。多數(shù)官員在組織部門的周期性調(diào)整中可能難以獲得級別的躍升，但能獲得非級別小臺階晉升的安慰。論資排輩、平均主義等基本原則大大降低了組織人事部門在調(diào)配干部時的工作量，但也促成了粗線條的思維習(xí)慣和簡單化的工作方式。而且這種路徑依賴在不斷強(qiáng)化，因為“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”North D.C：《Institutions，Institutional Change and Economic Performance》，Cambridge University Press 1990，P94。。政治控制的邏輯加上簡單化的行為方式逐步窒息了組織人事選撥工作中的創(chuàng)新能力，形成組織惰性。

二是不利于基層優(yōu)秀官員的選拔和激勵。相對于大機(jī)關(guān)而言，基層干部存在嚴(yán)重壓縮的級別發(fā)展空間，“天花板效應(yīng)”突出。多數(shù)基層官員在有限的職業(yè)生涯中，可能反復(fù)在某一級別的若干崗位上遷徙。只見崗位流動，沒有級別提升。由于缺乏級別提升的快速通道，一些具有一線操作經(jīng)驗的優(yōu)秀官員可能在非級別的小臺階中耗掉了脫穎而出的機(jī)會，不能有效施展才能，造成了人才資源的錯配。同時，小臺階中存在的平均主義和論資排輩傾向弱化了多數(shù)官員積極進(jìn)取的心態(tài)。既然組織系統(tǒng)為官員設(shè)置了晉升的基本套路，那銳意進(jìn)取就不如按部就班劃算。創(chuàng)新雖有可能打開意想不到的晉升通道，但面臨巨大的風(fēng)險，蕭規(guī)曹隨的行為方式也能在組織系統(tǒng)安排的小臺階晉升中獲得“平均收益”。在這種基本邏輯的主導(dǎo)下，大多數(shù)中下層官員面臨有效激勵不足，缺乏進(jìn)取的激情和動力。

三是非制度性規(guī)則可能衍生的不正之風(fēng)。非級別性臺階是組織的非正式制度和隱性規(guī)則，沒有明確的制度設(shè)定，組織人事部門在其中擁有較大的自由裁量權(quán)，這很容易演變成組織人事系統(tǒng)關(guān)鍵行動者的自由發(fā)揮空間。同時，由于沒有明確的制度規(guī)定，來自外界的民主監(jiān)督缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。正式制度的缺乏容易讓非級別性臺階成為用人不公正甚至腐敗的溫床?！耙恍┑胤近h政干部管理中隱形規(guī)范、非正式制度發(fā)揮著更大作用?？陀^上干部工作職責(zé)不夠清晰，黨委（黨組）、組織人事部門各自的權(quán)利義務(wù)缺乏邊界區(qū)分，民主管理缺位，衍生出種種不正之風(fēng)。”朱嬋玲等：《從線性管理到結(jié)構(gòu)性管理——當(dāng)前我國黨政干部管理制度的改革與重建》，《江海學(xué)刊》，2014年第6期。

五、總結(jié)和進(jìn)一步的思考

非級別性臺階是當(dāng)代中國特色干部人事制度的基本構(gòu)成，它肇始于計劃經(jīng)濟(jì)體制，與中國的市場化轉(zhuǎn)型并行發(fā)展。可以說，這一隱形制度較好地適應(yīng)了過去幾十年“增量發(fā)展”和粗放經(jīng)營的歷史，但其帶來的組織惰性、不公平性和非規(guī)范性等已經(jīng)逐步暴露出來。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化客觀上對干部尤其是官員的素質(zhì)、能力和積極性提出了更高的要求，干部人事制度也要通過更加精細(xì)、嚴(yán)格、規(guī)范的改革來激發(fā)更深層次的動力和活力，非級別性臺階同樣需要反思和優(yōu)化提升。當(dāng)然，干部人事制度改革是一項巨大而系統(tǒng)的工程，不能脫離系統(tǒng)的整體聯(lián)動來談某個單項制度的改革問題，更遑論深度嵌入這些系統(tǒng)工程中的非正式制度。但對于非級別性臺階而言，當(dāng)前至少要注意三個基本方面的改進(jìn)：

一是官員選撥晉升的創(chuàng)新問題。一直以來，在干部的選拔上地方組織人事部門掌管了數(shù)量龐大、類型眾多的干部人事“基本盤”。當(dāng)面臨組織人事周期性的調(diào)整階段，巨大的工作量和多重復(fù)雜的因素使得組織部門不得不選擇簡化的策略，于是，官員的選拔晉升中依照常規(guī)、因循舊路的方式偏多，富有創(chuàng)新、注重個性的選拔不足。也正因為在一些情況下對官員的底數(shù)缺乏清晰的認(rèn)知和科學(xué)的評判，一些地方政府在官員晉升過程中過度依賴“人均一步”的小臺階應(yīng)對組織調(diào)整的困境，這種簡單粗放的懶政行為助長了組織惰性，不利于人才資源的優(yōu)化配置。促進(jìn)官員選拔的創(chuàng)新要注重分類管理，不能采取大一統(tǒng)的干部管理模式，要將各級各類官員進(jìn)行多樣性科學(xué)分類，明確各自的晉升渠道和選拔方式。建立完善官員晉升考核的數(shù)據(jù)庫，注重對官員考核的日?；蛣討B(tài)化，及時跟蹤并及時記錄相關(guān)數(shù)據(jù)，對各級各類官員進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”和立體透視。此外，要運用更為現(xiàn)代化的信息技術(shù)和管理手段，尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段處理干部選拔中的海量數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)科學(xué)。

二是規(guī)范化、制度化和透明化問題。非級別性臺階是組織的非正式制度和隱性慣例，缺乏明確的制度規(guī)范和公開透明度，給干部人事調(diào)整蒙上了神秘性和不確定性，造成自由裁量空間過大和難以有效監(jiān)督的弊端。但這一制度在官員的選拔晉升中的影響卻不容忽視，因此有必要對這項制度進(jìn)行顯性化和透明化。對此，一要制度規(guī)范。通過制定可操作化的規(guī)范明確非級別臺階的種類、條件、方式以及同級別臺階的次數(shù)限制等，讓非級別性臺階從隱形走向顯性，減少干部人事調(diào)整中的自由裁量權(quán)。二要公開透明。對官員調(diào)整中的非級別性臺階要向級別調(diào)整一樣公示，說明調(diào)整的理由及選擇這一理由背后的制度和原因等。三要注重監(jiān)督和民主。上級黨委要加強(qiáng)對官員晉升全過程的監(jiān)督，注重公眾參與，提高選人用人的公信度。

三是探索對部分少數(shù)優(yōu)秀官員尤其是級別空間高度壓縮的基層官員的晉升機(jī)制。基層官員占我國官員隊伍的絕大多數(shù)，由于級別較低，晉升空間小，使得基層官員更加容易感受到“天花板現(xiàn)象”，因而要嘗試建立優(yōu)秀官員尤其是基層官員的特殊晉升機(jī)制?？茖W(xué)評估官員，建立常態(tài)化與特殊化并行的晉升通道。常態(tài)晉升遵循一般規(guī)律，特殊晉升通道注重面向基層的選人用人導(dǎo)向，減少非級別性臺階，加快晉升進(jìn)程，以實現(xiàn)人才資源的科學(xué)配置。

（責(zé)任編輯：徐東濤）