城管執(zhí)法中突發(fā)事件的成因及防范對(duì)策研究

梁峻鋒

摘 要：城管人員承擔(dān)著城市的秩序管理責(zé)任，在日常公務(wù)執(zhí)行過程中會(huì)面對(duì)一些執(zhí)法沖突事件。本文結(jié)合筆者的工作經(jīng)歷，探討分析城管執(zhí)法中突發(fā)事件的成因以及對(duì)應(yīng)的有效防范措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法;突發(fā)事件;成因;防范對(duì)策

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程在加快，各大城市邁入快速發(fā)展的軌道。城市在自身經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，城市管理、居民和外來人口的思想觀念、文化素質(zhì)、文明程度跟不上城市化、國際化的步伐，這也使得城市的管理愈加復(fù)雜，社會(huì)矛盾進(jìn)一步凸顯，粗暴執(zhí)法和暴力抗法的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了城市的治理和安全的維護(hù)。

一、城管執(zhí)法危機(jī)簡述

危機(jī)是組織遭遇的具有威脅性和破壞性的異化價(jià)值狀態(tài)，該狀態(tài)具有緊急性和非穩(wěn)定性的特征。有學(xué)者認(rèn)為[1]，對(duì)于任何一個(gè)城市系統(tǒng)的基本價(jià)值而言，危機(jī)的發(fā)生都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間與不確定因素的干擾下，有的危機(jī)帶來的損害是無法預(yù)估的。由此可見，城管執(zhí)法遭遇的危機(jī)是極具影響性和破壞性的。在城市管理人員進(jìn)行綜合行政執(zhí)法的過程中，很有可能遭遇到突發(fā)性、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性的重大事件，無論是執(zhí)法相對(duì)人與執(zhí)法者之間的直接沖突，或暴力事件，都影響了正常的社會(huì)秩序，使得公共場(chǎng)合處于緊急狀態(tài)下。因此，做好城管執(zhí)法的危機(jī)管理工作，城管人員需要通過對(duì)執(zhí)法時(shí)可能存在的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)，嚴(yán)格依法依規(guī)，按程序去執(zhí)法，并做好執(zhí)法過程全記錄，正確處理和減少危機(jī)帶來的損害，并提供修補(bǔ)的過程，避免危機(jī)的負(fù)面影響。過去傳統(tǒng)的危機(jī)管理，更多看重危機(jī)事件發(fā)生的應(yīng)對(duì)措施，忽略預(yù)警與恢復(fù)的管理與建設(shè)。這兩方面的缺失均不利于危機(jī)事件的解除，也不利于預(yù)防和積累經(jīng)驗(yàn)。美國危機(jī)管理專家羅伯特曾采用4R模型將城管執(zhí)法危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)總結(jié)為四大步驟[2]，分別是減少危機(jī)情境攻擊力與影響力、做好處理危機(jī)的準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)已發(fā)生危機(jī)、從危機(jī)中恢復(fù)，于是梳理了危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處置和恢復(fù)管理的對(duì)策，這給本文的研究提供了很好的借鑒作用。

二、城管執(zhí)法過程中突發(fā)事件的成因

（一）從城管執(zhí)法對(duì)象方面進(jìn)行分析

由于城市發(fā)展的限制和規(guī)劃的缺失，在利益的驅(qū)動(dòng)下，部分人群以擺小攤為生，部分人群需要小攤販來生活。有需求就有市場(chǎng)，有市場(chǎng)攤販為了生存可以不顧一切。一些城管執(zhí)法對(duì)象法制觀念、素質(zhì)、文明程度的欠缺，而忽略城市管理相關(guān)法律法規(guī)的約束;還有一些執(zhí)法對(duì)象只顧自身利益，法制意識(shí)不強(qiáng)而做出一些違反法律法規(guī)的行為。比如小商販更關(guān)心自身能否在城市生活中獲取經(jīng)濟(jì)利益，而不考慮自身的行為是否侵害了這個(gè)社會(huì)、城市、集體或他人的利益，潛意識(shí)中沒有意識(shí)到自己已觸犯法律、法規(guī)，且在違法后沒能意識(shí)到嚴(yán)重性，不主動(dòng)配合管理，導(dǎo)致諸多暴力抗法事件的發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2016年6月至10月間，全國城管就有7人因管理對(duì)象暴力抗法導(dǎo)致死亡;2017年全國城管受人身危害事件373起，重輕傷292人，犧牲6人;2018入夏以來全國共已發(fā)生市民及違法人重傷隊(duì)員30多起，致殘及重傷入院60余人，犧牲輔助執(zhí)法隊(duì)員及城管6名。目前城管執(zhí)法已成為了高危行業(yè)。

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展倒逼社會(huì)制度、機(jī)制和法制建設(shè)進(jìn)程的加快，也倒逼著城管執(zhí)法要依法依規(guī)按程序進(jìn)行。公眾從個(gè)體角度更注重自身享有權(quán)利，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，對(duì)城市城管執(zhí)法人員執(zhí)法提出了更高的要求。結(jié)合居民個(gè)人法律意識(shí)與道德素質(zhì)參差不齊的狀況，出現(xiàn)了不少市民為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體自身的利益，對(duì)城市管理的法律法規(guī)斷章取義的去理解，只注重對(duì)自己有利法律法規(guī)的條款，刻意回避不利的條款，沒有客觀地看待城管執(zhí)法。還以城管執(zhí)法小商販為例，受媒體和輿論的傾向性報(bào)導(dǎo)使城管執(zhí)法環(huán)境變得復(fù)雜，在雙重壓力下，當(dāng)下的城管執(zhí)法變得縮手縮腳，以微笑執(zhí)法、鞠躬執(zhí)法、靜坐執(zhí)法甚至下跪執(zhí)法等各種奇葩的執(zhí)法方式體現(xiàn)執(zhí)法的“文明”，殊不知這樣只會(huì)踐踏執(zhí)法的威嚴(yán)。

（二）從城管執(zhí)法部門方面進(jìn)行分析

城管執(zhí)法部門沒能及時(shí)與公眾進(jìn)行宣傳互動(dòng)與溝通，形成有效的公眾參與渠道，導(dǎo)致公眾整體對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)知和參與意識(shí)不足。眾所周知，任何城管執(zhí)法工作都應(yīng)是雙向互動(dòng)的過程，只有取得良性互動(dòng)，才能加強(qiáng)理解，相互尊重和配合，共同營造良好的城市共處環(huán)境[3]。公眾對(duì)城管執(zhí)法管理工作理解加深，才能促進(jìn)公眾自覺知法懂法并守法。但就目前的情況來看，很多城市的公眾參與熱情不高，參與程度很低，城管執(zhí)法部門也缺乏有效渠道加強(qiáng)與公眾的交流溝通和引導(dǎo)，導(dǎo)致社會(huì)輿論沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用，被負(fù)面輿論所誘導(dǎo)，因?yàn)槌枪軋?zhí)法對(duì)象的社會(huì)危害小，公眾一般不以為然，“人家不過擺個(gè)攤，又不是犯什么大罪，沒必要執(zhí)法?！庇腥藙偛胚€舉報(bào)在家門口有小攤販，卻又在別處買小攤販的水果，看見城管來執(zhí)法還罵“城管是狗”，嚴(yán)重影響了公眾對(duì)城管執(zhí)法的偏見?！拔鹨詯盒《鵀橹?，輿論認(rèn)為小小的違規(guī)無所謂，可恰恰正是無所謂，整個(gè)社會(huì)的公序良俗就會(huì)被打破，小攤販的違規(guī)經(jīng)營者才會(huì)覺得理所當(dāng)然，沖突來臨，輿論就會(huì)指責(zé)城管暴力執(zhí)法，鮮少有人譴責(zé)小攤販的違法違規(guī)行為。

城管執(zhí)法部門整體的服務(wù)意識(shí)比較欠缺，人員在執(zhí)法過程中處理過于簡單化。在諸多城管人員的執(zhí)法過程中，沒能秉承執(zhí)政為民的工作理念，更多關(guān)注城市市容環(huán)境整潔而忽略不同層次生活群體的切身需求，特別是社會(huì)底層人民的生活便捷性與生存權(quán)利，這是公眾對(duì)城管執(zhí)法產(chǎn)生抵觸的原因。因此，住建部在全國范圍內(nèi)開展城管執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動(dòng)，如今自執(zhí)法人員素質(zhì)能力不斷增強(qiáng)，工作作風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，隊(duì)伍形象大幅提升。

（三）從城管執(zhí)法依據(jù)方面進(jìn)行分析

城管執(zhí)法沒有獨(dú)立的法律法規(guī)依據(jù)，通過城市管理相對(duì)集中行政處罰的形式將市容、市政、園林、廣告、交通、環(huán)保、“兩違”和住建領(lǐng)域處罰的內(nèi)容作為依據(jù)交由城管來執(zhí)法。立法時(shí)沒能充分考慮城管執(zhí)法的實(shí)際情況，可操作性和城管執(zhí)法的程序，當(dāng)事人拒不接受處罰，執(zhí)法人員也奈何不了，致使罰款難以兌現(xiàn)，處罰流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的懲戒效果，讓城管執(zhí)法面臨尷尬的境界，這很大程度上有損城管執(zhí)法部門的公信力。

（四）從城市基礎(chǔ)建設(shè)方面進(jìn)行分析

當(dāng)前我國城市基建的現(xiàn)狀難以滿足經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活的需要。我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，但很多城市前期規(guī)劃存在不合理的問題，導(dǎo)致很多市政生活設(shè)施配套不齊全的后果，而后期由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，城市基建工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的滯后性[4]。于是，原有的市場(chǎng)無法滿足廣大居民和商販的生存需求，部分商販只能挺而走險(xiǎn)，明知故犯在條件較差的馬路邊或其他場(chǎng)所進(jìn)行經(jīng)營。這樣既給城管執(zhí)法工作帶來困擾，影響城市的市容環(huán)境整潔，又容易誘發(fā)沖突暴力事件，嚴(yán)重地困擾著城管執(zhí)法的穩(wěn)定。

三、城管執(zhí)法中突發(fā)事件的有效防范措施研究

（一）變執(zhí)法為治理，創(chuàng)建服務(wù)型的城管執(zhí)法環(huán)境

治理城市是政府的重要職能，現(xiàn)代化的城市管理增加了服務(wù)型的功能，且逐漸成為城管執(zhí)法的重要標(biāo)志，講求人性化，因此任何執(zhí)法部門和執(zhí)法的個(gè)人都要堅(jiān)持“以民為本、為民辦事”的原則[5]。要滿足城市建設(shè)發(fā)展和人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活的需要，城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖改進(jìn)工作方式，以為人民服務(wù)為宗旨，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。堅(jiān)持以人為本，遵守理性平和的文明規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督和反饋，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰分明，真正重視市民對(duì)城管執(zhí)法工作的滿意度，使其成為城管執(zhí)法工作考核標(biāo)準(zhǔn)，從而滿足服務(wù)型執(zhí)法的新型工作要求，遵循住建部“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動(dòng)中提出的“721”工作法，讓70%的問題用服務(wù)手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決。并在每一次執(zhí)法的過程中嚴(yán)格執(zhí)行，讓公眾心悅誠服。

（二）緊密結(jié)合疏堵的方法，加強(qiáng)城管執(zhí)法的“藝術(shù)性”

疏堵結(jié)合的方法應(yīng)用在預(yù)防突發(fā)事件中效果很好，眾所周知，對(duì)沖突事件中的責(zé)任團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行處罰并非治理城市的最終目的，讓處理的過程和結(jié)果發(fā)揮其應(yīng)有的警示作用，注重城管執(zhí)法的“藝術(shù)性”，才能真正發(fā)揮城管執(zhí)法的藝術(shù)價(jià)值。對(duì)于流動(dòng)攤販的疏堵，可采用“嚴(yán)禁主要道路，嚴(yán)控次要道路，規(guī)范社區(qū)小巷”為原則，加大宣傳力度，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，靈活運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制行政手段，不斷提升流動(dòng)攤販從業(yè)人員的素質(zhì)，使其守法合規(guī)經(jīng)營。其中“疏”以彌補(bǔ)城市基建不完善，在不影響市容、不破壞環(huán)境衛(wèi)生、不阻礙交通、不擾民、不販賣假冒偽劣商品的前提下，結(jié)合公共秩序管理和滿足公眾的需要，因地制宜設(shè)立便民攤點(diǎn)，化解矛盾?！岸隆笔窃趫?zhí)法中要注重說服教育和引導(dǎo)，杜絕言語粗俗、行為野蠻，得理不饒人的處罰，減少?zèng)_突事件的發(fā)生。

探索和追求城管執(zhí)法的藝術(shù)性，“非接觸性執(zhí)法”是一種新的執(zhí)法方式，廣西柳州已經(jīng)在實(shí)踐，有效地防范了執(zhí)法沖突的發(fā)生。城管執(zhí)法人員不但要嚴(yán)格依據(jù)法律，還要從實(shí)際的情況判斷真相，以事實(shí)為準(zhǔn)繩，面對(duì)不同執(zhí)法對(duì)象轉(zhuǎn)變思路，維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和威嚴(yán)。

（三）創(chuàng)建有效的應(yīng)急機(jī)制，全面提高城管執(zhí)法水平

首先，要加大城管執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，特別針對(duì)突發(fā)性公共事件處罰方法的實(shí)踐研究，緊跟社會(huì)前進(jìn)腳步，在建設(shè)法治城市中認(rèn)真學(xué)法、模范守法、嚴(yán)格執(zhí)法。堅(jiān)持文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，采用多樣化的培訓(xùn)手段全面提高執(zhí)法人員的意識(shí)與能力，不斷提升其執(zhí)法的法律素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平。

其次，在面對(duì)沖突事件時(shí)，城管執(zhí)法人員需及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速應(yīng)對(duì)，預(yù)防事件上升到惡性的地步，最大程度維護(hù)所有人的安全。人都是講理的，執(zhí)法人員第一句話就要明確告知當(dāng)事人所違反的法律法規(guī)的條款以及應(yīng)受到的處罰，先入為主，要積極創(chuàng)建良好的執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)公眾對(duì)城管執(zhí)法工作的認(rèn)同感。

最后，城管執(zhí)法部門可通過電視媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等平臺(tái)宣傳城管執(zhí)法工作在城市治理中的必要性和所依據(jù)的法律法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)輿論，讓公眾真切享受到美化城市環(huán)境所帶來的紅利，優(yōu)化執(zhí)法的環(huán)境。同時(shí)還要完善突發(fā)事件預(yù)防管控機(jī)制，確保執(zhí)法人員有能力將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)并得到快速的解決。另外還要完善處理突發(fā)事件的信息公開機(jī)制，從而更好地將輿論引導(dǎo)向客觀和公正的一面，最大程度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前城管執(zhí)法的對(duì)象從以前的流動(dòng)攤販，擴(kuò)大到市容環(huán)境衛(wèi)生，市政設(shè)施，園林綠化，廣告，車輛亂停亂放、環(huán)保噪音、油煙、揚(yáng)塵、大氣污染，“兩違”、偷排和住建領(lǐng)域執(zhí)法違建等等，真所謂“上管天、下管地、中間管空氣”，與公眾的日常生活息息相關(guān)，矛盾、危機(jī)無時(shí)不在，因此，防范沖突的發(fā)生是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作，對(duì)城管執(zhí)法人員提出了更高的要求，既要正確行使法律法規(guī)賦予的權(quán)力，管理好城市，又要牢固樹立為人民管理城市的理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高執(zhí)法素養(yǎng)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極應(yīng)對(duì)，努力改進(jìn)執(zhí)法方式，準(zhǔn)確把握解決問題的方法及提高應(yīng)變解決能力，才能真正預(yù)防甚至杜絕各種突發(fā)事件的發(fā)生，找到治理城市的有效措施，從而促進(jìn)城市的穩(wěn)定、繁榮與發(fā)展。

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