中國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升問題研究

王軍 李萍 詹韻秋 田世野

摘要?本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角，對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行了重新定義，并對(duì)我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的發(fā)展歷程進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，期望為我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升問題提供一條新的解決路徑。研究發(fā)現(xiàn)，耕地質(zhì)量不僅包括地力質(zhì)量、空間質(zhì)量、工程質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等四個(gè)方面的內(nèi)容，更需要從私人物品屬性和公共物品屬性兩個(gè)新的維度來對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)劃分，從而為這一問題的解決提供理論基礎(chǔ)。在對(duì)耕地質(zhì)量重新定義的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)耕地質(zhì)量問題分階段歷史考察及深入研究發(fā)現(xiàn)：1949年以來，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、相關(guān)政策等因素的影響，我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升依次經(jīng)歷了愛護(hù)與改善階段（1949—1978）、維持與利用階段（1978—1984）、棄損與惡化階段（1985—2005）、遏制與維護(hù)階段（2006—2010）、保護(hù)與提升階段（2011至今）等5個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的歷史階段，但是這一動(dòng)態(tài)調(diào)整過程尚不完整，而不完整蓋因耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的上升階段還處于形成和發(fā)展過程之中。理論回溯與檢視這一演變歷程，得到的重要政策啟示是耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升，既離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，包括農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的自為意識(shí)和自覺行為，以及相關(guān)利益主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的投入及社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督;更離不開政府的引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持。認(rèn)為，進(jìn)一步強(qiáng)化政府相關(guān)支持政策和投入力度，不僅關(guān)乎耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升，更是關(guān)乎當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)現(xiàn)和民生福祉的長(zhǎng)期改善和持續(xù)增進(jìn)。

關(guān)鍵詞?耕地質(zhì)量;保護(hù)與提升;概念界定;歷史分析

中圖分類號(hào)?F323.211???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A???文章編號(hào)?1002-2104（2019）04-0087-07???DOI：10.12062/cpre.20181101

改革開放以來，我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平得到了迅速提高，一方面，受制于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較收益較低以及社會(huì)總體環(huán)境意識(shí)的薄弱，導(dǎo)致了我國(guó)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不斷下降，糧食安全和食品安全問題突出，不利于“新五化”和全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn);另一方面，耕地保護(hù)一直是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，中共十九大報(bào)告更是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，2014和2016年農(nóng)業(yè)部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)96.78億畝農(nóng)業(yè)用地中耕地僅有20.24億畝，且耕地質(zhì)量的整體水平不高，優(yōu)等質(zhì)量的耕地僅占耕地總面積的27.3%，這表明我國(guó)耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升刻不容緩。因而，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的實(shí)現(xiàn)，不僅有利于解決當(dāng)下我國(guó)面臨的糧食安全、食品安全和生態(tài)環(huán)境問題，更有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的千秋大業(yè)。

土地尤其是耕地因?yàn)槠鋵?duì)人類的生存和發(fā)展起到基礎(chǔ)性的作用，同時(shí)由于生態(tài)環(huán)境的日益惡化，近年來，諸多學(xué)者對(duì)耕地的保護(hù)和與耕地相關(guān)的污染問題進(jìn)行了許多有益的研究。他們?cè)趯?duì)耕地質(zhì)量?jī)?nèi)涵進(jìn)行不斷拓展與深化的基礎(chǔ)上[1-2]，對(duì)耕地質(zhì)量的檢測(cè)與評(píng)價(jià)的相關(guān)技術(shù)與方法進(jìn)行了進(jìn)一步的思考與創(chuàng)新，并從相關(guān)利益主體視角出發(fā)，提出了多種提升耕地質(zhì)量的有效舉措[3-4]。但是，這些研究多從自然科學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行，圍繞經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究還存在一定不足。基于此，站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行重新定義，并以此來拓展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視野，如用歷史的分析方法來考察我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的演變歷程，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和歷史意義。

1?耕地質(zhì)量：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)概念的一個(gè)重新界定??現(xiàn)階段，針對(duì)耕地質(zhì)量的內(nèi)涵還存在著一定的爭(zhēng)議，并沒有形成較為一致的觀點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)說史來看，約翰·斯圖亞特·穆勒[5]在研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)問題時(shí)，根據(jù)對(duì)生產(chǎn)的限制條件，把自然因素區(qū)分為有限制的土地因素和無限制的陽光、空氣等因素。此后，延伸穆勒的相關(guān)思想，學(xué)者們從物自身的基本層次出發(fā)，對(duì)耕地資源保護(hù)的內(nèi)涵區(qū)分為耕地本身的保護(hù)和耕地外部自然條件保護(hù)兩個(gè)維度，并從多個(gè)維度對(duì)耕地資源乃至耕地質(zhì)量的內(nèi)涵進(jìn)行了不斷的拓展和豐富[1]。雖然此類定義對(duì)耕地質(zhì)量的相關(guān)研究進(jìn)行了有益的拓展，但是卻沒有充分考慮到耕地質(zhì)量的外部性特征，基于此，借鑒前人的研究結(jié)論、突出本文的研究旨趣，筆者嘗試從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)耕地質(zhì)量作出如下詮釋和新的定義。

耕地質(zhì)量是指在一定的管理水平下，耕地上進(jìn)行農(nóng)作物生產(chǎn)的總體能力，包括耕地私人物品（由集體所有到兩權(quán)分離再到“三權(quán)分置”，耕地長(zhǎng)期不變，農(nóng)民獲得了土地的“準(zhǔn)所有權(quán)”。故而，在我國(guó)也可以把耕地作為類私人物品來進(jìn)行分析）質(zhì)量與公共物品質(zhì)量?jī)蓚€(gè)內(nèi)在維度：私人物品質(zhì)量是指耕地質(zhì)量中需要耕地的所有者和經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行保持和維護(hù)的因素，即在作物種植、灌溉、排水、施肥等人為管理措施影響到的耕地質(zhì)量方面的內(nèi)容，主要包括地力質(zhì)量維度和空間質(zhì)量維度里面的私人物品維度;而公共物品質(zhì)量是指耕地質(zhì)量中具有公共物品屬性的相關(guān)因素，難以單靠耕地的所有者和經(jīng)營(yíng)者來保證，更多的是需要公共投資來進(jìn)行提升的部分，主要包括空間質(zhì)量維度里面的公共物品維度、工程質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。具體內(nèi)涵見表1。

2?中國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升嬗變歷程：1949年至今??農(nóng)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。歷史地看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)每一次重大變革幾乎都與土地制度改革、包括耕地質(zhì)量的演進(jìn)緊密關(guān)聯(lián)?？梢哉f，中國(guó)土地制度的變遷、包括耕地質(zhì)量的演變史折射的正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革史的一個(gè)重要的側(cè)面。由于本文定義耕地質(zhì)量包括私人物品屬性和公共物品屬性兩個(gè)維度，因而，在對(duì)我國(guó)耕地質(zhì)量問題進(jìn)行歷史考察并對(duì)其進(jìn)行階段劃分時(shí)，需要從這兩個(gè)維度來綜合進(jìn)行觀察。考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和耕地質(zhì)量?jī)煞N屬性的內(nèi)涵，在此，采用人均糧食產(chǎn)量來表征耕地質(zhì)量的私人物品屬性（土壤質(zhì)量、耕地平整程度等），用人均有效灌溉面積來表征耕地質(zhì)量的公共物品屬性（農(nóng)田水利建設(shè)等）。這是因?yàn)楦刭|(zhì)量這一研究主體的特殊性，缺乏充分的研究數(shù)據(jù)，故而我們需要選取一個(gè)可獲得且連貫的指標(biāo)來進(jìn)行表征，從而實(shí)現(xiàn)邊際增量的研究推進(jìn)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，糧食產(chǎn)量更多的是農(nóng)民在受到相關(guān)政策影響和選擇相關(guān)技術(shù)的前提下，進(jìn)行的個(gè)人有限理性決策，可以表征耕地質(zhì)量的私人物品屬性。從我國(guó)可獲取的研究資料來看，人均有效灌溉面積不僅數(shù)據(jù)連貫，可以反映耕地工程質(zhì)量，也可以對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量（如灌溉用水環(huán)境、生態(tài)涵養(yǎng)功能）產(chǎn)生反映，因而可以達(dá)到本文的研究目的。此外，由于在新中國(guó)特有的制度背景和語境下，耕地質(zhì)量的變化作為一種客觀的事實(shí)和表征，它的背后實(shí)際上是受制于我們的體制和政策變化的影響與制約，因而，在進(jìn)行歷史演進(jìn)階段劃分時(shí)，不僅考慮耕地質(zhì)量私人物品屬性和公共物品屬性，也把國(guó)家相關(guān)政策（如社會(huì)主義改造、取消“農(nóng)業(yè)稅”）作為階段劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)的依據(jù)。表2對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的不同階段進(jìn)行了描述。

2.1?1949—1978年：耕地質(zhì)量的愛護(hù)與改善階段

耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的第一階段為：1949年新中國(guó)成立到1978年中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)的召開。由圖1可知，耕地質(zhì)量的公共物品屬性在這一時(shí)期總體處于不斷提高的狀態(tài)，而耕地的私人物品屬性在公有化前后雖然具有一定的差異，但是總體處于一種提升狀態(tài)。進(jìn)一步看，這一階段又可以以1953年社會(huì)主義改造為時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步劃分為兩個(gè)時(shí)期。

2.1.1?1949—1952年：耕地質(zhì)量的恢復(fù)與愛護(hù)期

新中國(guó)成立以后，隨著農(nóng)村土改的完成，截至1952年近3億無地少地的農(nóng)民，分到了7億畝土地和大量的農(nóng)具、牲畜和房屋等;還免除了每年向地主繳納約350億kg糧食的地租[6]。農(nóng)民群眾尤其是廣大貧下中農(nóng)擁有了自己的土地，其不再是給地主等打長(zhǎng)工或者租種別人的土地來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這促使了農(nóng)民更加珍惜與愛護(hù)其所獲得的土地，對(duì)自己的土地進(jìn)行精耕細(xì)作，這有助于耕地質(zhì)量私人物品屬性的提升，簡(jiǎn)言之，就是修復(fù)長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)和地主雇傭生產(chǎn)方式帶來的耕地破壞，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的積極性。由于政府鼓勵(lì)恢復(fù)和開墾在長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)中廢棄和破壞了的耕地，這直接帶來了短時(shí)間內(nèi)我國(guó)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的恢復(fù)與提升。從歷史資料來看，1949—1952年，耕地質(zhì)量得到了一定程度的改善，尤其是耕地質(zhì)量中私人物品屬性的改善，其重要的體現(xiàn)就是糧食產(chǎn)量較大幅度的增加。1950—1952年，糧食和棉花年均產(chǎn)量分別增長(zhǎng)12.6%和43%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加了485%[7]。

2.1.2?1953—1978年：耕地質(zhì)量公共物品屬性的提升期

這一時(shí)期開始推行社會(huì)主義改造，由互助組、初級(jí)社、高級(jí)社到人民公社的建立，使得我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從無到有、由小到大，并最終形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制架構(gòu)，壯大后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開展了廣泛的基本農(nóng)田水利建設(shè)及其大量的耕地保護(hù)基礎(chǔ)性工作。具體來看，由于“以糧為綱”戰(zhàn)略是黨和國(guó)家的核心戰(zhàn)略，這一時(shí)期各級(jí)政府在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的墾荒運(yùn)動(dòng)，使我國(guó)的耕地面積從1958年到1970年增加了1.8億??畝。此外，始于1955年的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)使我國(guó)耕地的產(chǎn)權(quán)由農(nóng)民私人所有制轉(zhuǎn)為集體所有制，到1958年，全國(guó)總共形成了2.6萬多個(gè)人民公社，全國(guó)總農(nóng)戶的99%以上的農(nóng)戶也作為參與主體進(jìn)入到了人民公社中來（1.2億戶）[7]。1975年的《憲法》明確提出這一時(shí)期“社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制”是我國(guó)生產(chǎn)資料所有制的兩種主要形式。此間，隨著耕地的集體化，農(nóng)民失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)益，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性有所降低，耕地的私人屬性受到抑制而式微。但是，與此不同的是，這一時(shí)期我國(guó)耕地質(zhì)量的公共物品屬性卻得到了顯著的提升，一個(gè)典型的表現(xiàn)就是修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)村道路?？梢哉f，我國(guó)現(xiàn)存的許多大型灌溉工程和水庫(kù)都是在這一時(shí)期修建的，至于中小型水利工程就更是數(shù)不勝數(shù)[8]?？傮w來看，結(jié)合這一時(shí)期耕地質(zhì)量的私人物品屬性和公共物品屬性“此抑彼揚(yáng)”的變化情況，我國(guó)耕地質(zhì)量總體是處于一種緩慢改善的狀態(tài)。

客觀地看，改革開放前為實(shí)現(xiàn)我國(guó)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，政府通過人民公社制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、戶籍管制等帶來的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”積聚了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，在犧牲“三農(nóng)”利益的前提下，對(duì)我國(guó)工業(yè)體系乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系建立起到不可低估的歷史性奠基作用。然而，人民公社制度集體所有、集中勞動(dòng)、平均分配內(nèi)在的體制性缺陷卻嚴(yán)重抑制了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)積極性，束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，從而帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的降低和農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對(duì)緩慢。這一時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)科技水平落后和“以糧為綱”戰(zhàn)略的疊加影響，增加糧食產(chǎn)量主要通過增加耕地面積等外延式、粗放型生產(chǎn)方式來實(shí)現(xiàn)，耕地保護(hù)主要體現(xiàn)為在耕地?cái)?shù)量增加，而不是耕地質(zhì)量的改善。當(dāng)然，前面所述這一時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)開展的廣泛農(nóng)田改良、水利興修，客觀上又有效地提升了耕地質(zhì)量中的公共物品屬性。

2.2?1978—1984年：耕地質(zhì)量的維持與利用階段

由圖1可知，1978—1984年，我國(guó)耕地質(zhì)量的公共物品屬性轉(zhuǎn)而減弱，但是耕地質(zhì)量的私人物品屬性卻轉(zhuǎn)入快速上升階段。這是因?yàn)椋弘S著農(nóng)村改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和相關(guān)政策的逐步推開，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織漸漸走向弱化，具有公共物品屬性的農(nóng)田水利、農(nóng)村基本道路等難以得到常規(guī)維護(hù)，甚至還受到不同程度的破壞，耕地質(zhì)量的公共物品屬性不可避免地出現(xiàn)了一定程度的下降。但是，由于“包產(chǎn)到戶”打破了吃大鍋飯時(shí)代的“搭便車”行為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性得到了顯著提高，而耕地作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有內(nèi)在動(dòng)力對(duì)其承包使用的耕地質(zhì)量進(jìn)行必要的保護(hù)與提升，進(jìn)而使耕地質(zhì)量的私人物品屬性得到提升。這一階段，透過耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性“一降一升”現(xiàn)象的背后，我們看到，其反映出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“統(tǒng)”與農(nóng)戶個(gè)體的“分”之間關(guān)系在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之初就出現(xiàn)失衡，這種有“分”無“統(tǒng)”或少“統(tǒng)”的情勢(shì)一定程度上抑阻了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的持續(xù)提高。當(dāng)然，總體來看，由于處于改革開放的初期，耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性“一降一升”現(xiàn)象也才初有顯露，其影響力尚且有限。故而，耕地質(zhì)量在這一期間也還處于一個(gè)總體的維持與利用階段。

進(jìn)一步看，這一階段我國(guó)耕地保護(hù)存在著明顯的問題：耕地?cái)?shù)量不斷減少和政府在對(duì)待耕地保護(hù)問題上“重量輕質(zhì)”的價(jià)值偏差有關(guān)。由相關(guān)年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度從1978年開始逐步增強(qiáng)，全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額由1978年的1 299.99億元增長(zhǎng)到1984年的3 372.5億元，增加2.6倍。此外，這一期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和宅基地的需求非常旺盛，國(guó)有存量建設(shè)用地卻日益減少，變更耕地用途、增加建設(shè)用地供給成為了解決這類需求的現(xiàn)實(shí)選擇。由此出現(xiàn)我國(guó)耕地?cái)?shù)量由穩(wěn)定乃至增加轉(zhuǎn)為減少的拐點(diǎn)，這幾年我國(guó)迅速減少約2303.25萬畝的耕地?；诖?，并受“以糧為綱”戰(zhàn)略后續(xù)的影響，中央政府十分強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)尤其是控制耕地?cái)?shù)量減少的重要性。國(guó)務(wù)院分別在1978和1981年的《政府工作報(bào)告》指出，要“有計(jì)劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增長(zhǎng)”，并確立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本國(guó)策;1982年頒布的《全國(guó)農(nóng)村會(huì)議紀(jì)要》中，明確提出要把保護(hù)耕地作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策;1983年《當(dāng)前農(nóng)村政策的若干問題》指出，我們需要“愛惜每一寸耕地”，并對(duì)違規(guī)“占用耕地建房”的行為進(jìn)行嚴(yán)格的控制和處罰。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于禁止侵占耕地建房的通知》等一系列耕地保護(hù)的相關(guān)文件，明確要求各級(jí)政府要重視耕地保護(hù)工作，采取切實(shí)有效的舉措來進(jìn)行耕地保護(hù)。但是，這一期間的耕地保護(hù)政策更多強(qiáng)調(diào)的是保持耕地?cái)?shù)量，遏制耕地?cái)?shù)量的減少，并沒有給予耕地質(zhì)量保護(hù)應(yīng)有的重視。

由上可知，雖然這一期間我國(guó)耕地質(zhì)量總體處于一種維持與利用階段，但是，由于耕地?cái)?shù)量的不斷減少和政府在進(jìn)行耕地保護(hù)時(shí)重視數(shù)量而忽視質(zhì)量的價(jià)值取向，為之后我國(guó)耕地質(zhì)量的不斷惡化留下了隱患。

2.3?1985—2005年：耕地質(zhì)量的棄損與惡化階段

這一階段耕地質(zhì)量的私人物品和公共物品屬性都程度不同地遭到破壞，呈現(xiàn)出“雙下降”走勢(shì)。由圖1可知，此間耕地質(zhì)量的公共物品屬性一直處于一種快速下降態(tài)勢(shì)，而耕地質(zhì)量的私人物品屬性也處于一種維持和下降趨勢(shì)，1985—1997年間總體處于一種維持狀態(tài)，1997—2005年出現(xiàn)了急速下降。

從私人物品屬性來看，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和“民工潮”的出現(xiàn)，大批農(nóng)民要么“離土不離鄉(xiāng)”，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工，要么“離土又離鄉(xiāng)”，涌向東南沿海等異地打工，各地遂出現(xiàn)承包地等耕地疏于管理、甚或放任自流、棄耕拋荒的普遍現(xiàn)象;加上城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，占用大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，也促使耕地質(zhì)量惡化?？陀^地看，這一階段中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，一方面雖然解決了農(nóng)村中的部分隱形失業(yè)勞動(dòng)力的就業(yè)問題，但卻造成了污染的擴(kuò)大;另一方面，“民工潮”的出現(xiàn)，經(jīng)歷了一個(gè)從“盲流”到“合法”的誘致性制度變遷到強(qiáng)制性制度變遷的艱難過程。肇始于農(nóng)村勞動(dòng)力的自發(fā)流動(dòng)，沖破了“城鄉(xiāng)分治”、城鄉(xiāng)差異化戶籍制度的藩籬，到1984年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的通知》開始認(rèn)可“有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口”，這為廣大的農(nóng)民在城市合法生存提供了一定的制度保障，事實(shí)上撬動(dòng)了封閉的城市戶籍制度，是對(duì)我國(guó)戶籍制度改革的破冰之舉。但是，站在耕地質(zhì)量的角度看，伴隨這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和“民工潮”的涌現(xiàn)，耕地質(zhì)量受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者重視的程度卻在逐步降低，這也直接導(dǎo)致了耕地質(zhì)量的私人物品屬性的惡化。

再?gòu)墓参锲穼傩詠砜矗斐善洳粩嘞陆档脑蛑饕腥缦聝蓚€(gè)方面：一是這一階段對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度有所降低，改革與發(fā)展的重心隨著國(guó)有企業(yè)改革的推開遂由農(nóng)村轉(zhuǎn)到了城市，圍繞農(nóng)村進(jìn)行的改革基本處于停滯狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的投入也存在欠缺。另一是這一階段耕地保護(hù)的力度有所下滑，并且有限的保護(hù)力度又放在了耕地?cái)?shù)量上面。政府雖相繼出臺(tái)了大量的耕地保護(hù)條例和文件，對(duì)耕地?cái)?shù)量的占用也起到了一定的遏制作用，但是總體來看，并沒有有效遏制這一階段耕地質(zhì)量的破壞與惡化。

總之，這一階段耕地質(zhì)量的公共物品屬性和私人物品屬性均處于下降的“雙降”狀態(tài)，并于20世紀(jì)90年代末期出現(xiàn)了急劇的下降。總體來看，耕地質(zhì)量處于一種棄損與惡化狀態(tài)。

2.4?2006—2010年：耕地質(zhì)量的遏制與維護(hù)階段

由圖1可知，在2006至2010年間，耕地質(zhì)量的私人物品屬性再度出現(xiàn)了一定程度的回升，而公共物品屬性受到破壞的速度有所下降，顯現(xiàn)出“一升一降”的發(fā)展態(tài)勢(shì)?？傮w來看，耕地質(zhì)量在這一階段開始出現(xiàn)一定程度回升并逐步提高的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

從私人物品屬性來看，在剔除人口增長(zhǎng)的因素后，耕地質(zhì)量的私人物品屬性依舊在本期內(nèi)增加了7.6%。究其原因，2006年元旦起我國(guó)正式廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，表明自封建社會(huì)以來存在了2600多年的“皇糧國(guó)稅”在中國(guó)共產(chǎn)黨的英明決策下徹底地退出了歷史舞臺(tái)。農(nóng)業(yè)稅的取消有效地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)，有利于我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決，更是體現(xiàn)了我國(guó)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展趨勢(shì)，是黨和政府一項(xiàng)重大的惠農(nóng)舉措。再加上農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度的逐步增強(qiáng)，農(nóng)村的土地開始有價(jià)值了，不再是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或者單純生產(chǎn)資料。此外，始于2008年農(nóng)村土地確權(quán)頒證的逐步展開，承包地農(nóng)民穩(wěn)定了其對(duì)自己承包土地的價(jià)值預(yù)期。由此，承包地農(nóng)民又開始對(duì)土地重視起來，這非常有利于耕地質(zhì)量的私人物品屬性的提升。

從公共物品屬性來看，在剔除人口增長(zhǎng)的因素后，耕地質(zhì)量的私人物品屬性依舊在本期內(nèi)增加了6.2%。究其原因，2006—2010年農(nóng)業(yè)稅的取消，集體經(jīng)濟(jì)受此影響進(jìn)一步弱化，加劇了耕地質(zhì)量公共物品屬性的下降乃至破壞程度。所幸地是，政府開始意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性并采取了切實(shí)有力的措施以改變和提高耕地質(zhì)量。這不僅體現(xiàn)在2004年起涉農(nóng)的中央一號(hào)文件的再度連續(xù)出臺(tái)和重農(nóng)信號(hào)的傳遞，更體現(xiàn)在黨和政府很快頒布的一系列旨在重視和加強(qiáng)耕地保護(hù)的政策上。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，明確指出加強(qiáng)耕地保護(hù)是我國(guó)相關(guān)土地調(diào)控工作的重中之重。2007年，《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)民被征用或者占用耕地的補(bǔ)償問題，對(duì)我國(guó)農(nóng)地征用制度進(jìn)行了進(jìn)一步完善，也是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)和耕地價(jià)值的顯現(xiàn)。2008年9月，國(guó)土部在其頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中指出，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須要實(shí)行“先補(bǔ)后占”的政策，唯一的例外就是國(guó)家重大工程可以暫緩，這也進(jìn)一步完善了我國(guó)的“占補(bǔ)平衡”制度;10月中共中央在其《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，我們國(guó)家不僅要“堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線”，保障我國(guó)的糧食安全，也要“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，來實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。在黨和政府相關(guān)文件精神的指引下，國(guó)土部以土地整治為平臺(tái)，協(xié)同有關(guān)部門整村推進(jìn)“田水路林村”綜合整治。2010年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，我國(guó)要夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，必須要“大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”和“抓好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

事實(shí)上，從上分析可見，本文從耕地質(zhì)量的私人物品屬性和公共物品屬性雙重屬性維度來考量耕地保護(hù)問題，與黨和政府的系列重視和加強(qiáng)耕地保護(hù)政策措施是高度契合的。同時(shí)，也旨在強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升既離不開承包農(nóng)戶源自自身利益的自為意識(shí)和自覺行為，更離不開政府的引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持，以及相關(guān)利益主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的投入及社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。

2.5?2011年至今：耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升階段

由圖1可知，耕地質(zhì)量的公共物品和私人物品維度的屬性都得到了顯著提高，即雙重屬性都處于“雙升”的發(fā)展趨勢(shì)，并且在耕地?cái)?shù)量保護(hù)的基礎(chǔ)上越來越重視耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升。究其原因，是因?yàn)辄h和政府越來越重視耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，并且不斷地加大對(duì)“三農(nóng)問題”的投入，不斷提高外部激勵(lì)水平，進(jìn)而通過加大政策和資金投入力度帶來了耕地質(zhì)量的公共物品屬性;也通過深化“三權(quán)分置”改革、促進(jìn)土地合理流動(dòng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方式進(jìn)行內(nèi)部激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)耕地的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)主體不斷提升具有私人物品屬性的耕地質(zhì)量維度。

具體來看，這一階段，政府不斷重視耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，在農(nóng)業(yè)方面也不斷加大投入，進(jìn)一步促進(jìn)和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，培育農(nóng)村集體合作組織，其對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義根本原則的共同富裕和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。這是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有合作經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，可以承擔(dān)起部分農(nóng)村社會(huì)性公益事業(yè)，其發(fā)展壯大有利于耕地質(zhì)量公共物品屬性的保護(hù)與提升。同時(shí)，政府對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)與提升時(shí)，應(yīng)著重從如下三個(gè)方面著力：其一，通過促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來提高耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的內(nèi)在激勵(lì);其二，通過發(fā)展農(nóng)村生態(tài)文明來營(yíng)造起耕地質(zhì)量保護(hù)與提升良好的生態(tài)環(huán)境氛圍;其三，通過專項(xiàng)耕地地力補(bǔ)貼的管理、執(zhí)行、監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的落地。

隨著我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)改革的推進(jìn)，事實(shí)上已經(jīng)形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。2014年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，正式確立三權(quán)分置的改革，明晰賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能，在流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)背景下，“三權(quán)分置”改革可以給予耕地的實(shí)際使用者以保障，讓其可以獲得保護(hù)與提升耕地質(zhì)量的后續(xù)收益，從而實(shí)現(xiàn)其對(duì)耕地質(zhì)量私人物品屬性保護(hù)與提升的內(nèi)在激勵(lì)。

耕地質(zhì)量保護(hù)與提升問題是一個(gè)涉及全體社會(huì)公眾的極度復(fù)雜問題，特別是在今天，隨著人民收入水平的提高和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的日益惡化，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)不斷覺醒，其往往通過食品安全和生態(tài)環(huán)境與耕地質(zhì)量聯(lián)系起來。因而，要實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，必須充分激發(fā)社會(huì)公眾的參與和輿論監(jiān)督作用。從社會(huì)第三方來看，近年來出現(xiàn)了大量的各類環(huán)保組織，其對(duì)相關(guān)環(huán)境污染和破壞問題進(jìn)行了曝光和輿論譴責(zé)，這在客觀上保護(hù)了環(huán)境。同時(shí)，也出現(xiàn)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)等專業(yè)第三方保護(hù)組織。

進(jìn)一步看，“十二五”以來，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升越來越受到黨和政府的高度重視，并提到國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略高度。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在相關(guān)文件中明確要求：“保障糧食安全的根本基礎(chǔ)不是單純堅(jiān)守耕地紅線，而是保障耕地質(zhì)量”“糧食增產(chǎn)不能犧牲耕地質(zhì)量”，并在此基礎(chǔ)上確定了耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的進(jìn)一步安排（見表3）。

經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，我國(guó)耕地保護(hù)基本形成了相關(guān)法律、制度和執(zhí)行手段在內(nèi)的一個(gè)較為完善的體系。但是這一體系是從耕地?cái)?shù)量保護(hù)立場(chǎng)出發(fā)的，對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的指導(dǎo)作用還有待加強(qiáng)。此外，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段的原因，耕地質(zhì)量下降的壓力依舊巨大，耕地質(zhì)量的大力提升還有待進(jìn)一步推進(jìn)。

3?結(jié)論與政策啟示

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，我們探尋從私人物品屬性和公共物品屬性兩個(gè)新的維度來對(duì)耕地質(zhì)量的定義進(jìn)行了重新界定，這為我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升問題提供了一條全面而新穎的解決路徑?；诖耍ㄟ^歸納和總結(jié)發(fā)現(xiàn)：總體來看，我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升經(jīng)歷了“愛護(hù)與改善-維持與利用-棄損與惡化-遏制與維護(hù)-保護(hù)與提升”五個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的歷史階段，但是這一動(dòng)態(tài)調(diào)整過程尚不完整，而不完整是因?yàn)楦刭|(zhì)量保護(hù)與提升的上升階段還處于形成和發(fā)展過程之中。

通過對(duì)新中國(guó)成立以來，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升發(fā)展過程歷史分析可以發(fā)現(xiàn)，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升是一個(gè)涉及到諸多利益主體的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，因而，要實(shí)現(xiàn)不同相關(guān)利益主體的“利益共融”，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的多中心協(xié)同治理機(jī)制。具體得到如下政策啟示：第一，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升離不開政府的投入，雖然要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，但是在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、具有顯著外部性的領(lǐng)域，如耕地質(zhì)量保護(hù)與提升方面，政府依舊需要擔(dān)負(fù)起其不可推卸的責(zé)任。第二，耕地質(zhì)量具有的私人物品屬性要求我們必須進(jìn)一步激發(fā)耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而給直接利益主體（如新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)組織）以激勵(lì)，促使其采取耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行為。這種激勵(lì)從內(nèi)部來看，需要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，從外部來看，要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，以此來提升農(nóng)業(yè)的比較收益，激發(fā)耕地質(zhì)量的價(jià)值。第三，要進(jìn)一步恢復(fù)、健全和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從而為耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升提供一定組織基礎(chǔ)。第四，要著力引入社會(huì)第三方機(jī)制（如農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)），構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)社會(huì)公眾的耕地質(zhì)量保護(hù)與提升意識(shí)，強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升中的社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（編輯：李?琪）

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（1.School of Economics， Southwestern University of Finance andEconomics， Chengdu Sichuan 611130， China;2.Western Research Center of China， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130，China）

Abstract?The protection and improvement of cultivated land quality are not only related to the realization of the current agricultural supplyside structural reform， but also to the longterm and continuous improvement of peoples wellbeing. Based on the perspective of economics， this paper redefines the quality of cultivated land， systematically combs and summarizes the development process of Chinas cultivated land quality protection and upgrading， hoping to provide a new solution to the problem of cultivated land quality protection and promotion in China. It is found that cultivated land quality not only includes four aspects， that is， land quality， space quality， engineering quality and ecological environment quality， but also needs to be systematically divided into two new dimensions， namely private goods attribute and public goods attribute， which provide theoretical basis for solving this problem. On the basis of redefining the quality of cultivated land， a historical and indepth study on the quality of cultivated land in China has revealed that since the founding of the Peoples Republic of China， influenced by economic and social development stages and related policies， the protection and promotion of cultivated land quality in China has gone through the following five dynamicadjustment stages： care and improvement stage （1949-1978）， preservation and utilization stage （1978-1984）， abandonment and deterioration stage （1985-2005）， containment and maintenance stage （2006-2010）， and protection and promotion stage （2011-present）. And the dynamic adjustment process is still underway and incomplete， which is the result of rising stage of the protection and upgrading of cultivated land quality. Through the theoretical review of this evolutionary process， the important policy implications are as followings： the protection and upgrading of cultivated land quality is inseparable from the selfconsciousness and conscious behavior of agricultural producers and operators， including farmers and new business entities， and the related interest subjects involving the investment of rural collective economic organizations and the participation and supervision of social public. Moreover， it is inseparable from the guidance， supervision and support of the government. Therefore， it is necessary to further strengthen the relevant government support policies andinvestment in order to effectively improve agricultural income.

Key words?cultivated land quality; protection and promotion; concept definition; historical analysis中國(guó)人口·資源與環(huán)境? 2019年? 第29卷? 第4期? ?CHINA POPULATION，? RESOURCESAND ENVIRONMENT?? Vol.29? No.4? 2019