社區(qū)基金會(huì)參與社區(qū)治理的本土化實(shí)踐
——以上海YJ社區(qū)基金會(huì)為例

宋 婧

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

20世紀(jì)90年代，隨著市場化改革和城市化推進(jìn)，“單位制”開始瓦解，附屬于單位的公共服務(wù)也被剝離，居民自身權(quán)益難以保障。而街道辦事處與居委會(huì)又缺少足夠的資源來彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)的缺口，因此，在街居體制之外，城市社區(qū)的發(fā)展亟需新的資源供給者和參與者。黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要作用，以此打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局。社區(qū)基金會(huì)的獨(dú)特價(jià)值與功能，使其成為解決社區(qū)治理難題的創(chuàng)新性機(jī)制，并日益受到基層政府的高度關(guān)注。

社區(qū)基金會(huì)起源于美國，從嚴(yán)格意義上看，如果按照美國社區(qū)基金會(huì)的定義，或者全球資助者聯(lián)盟(Worldwide Initiative for Grantmaker Support)的標(biāo)準(zhǔn),尚無任何一家中國基金會(huì)是西方“典型”意義上的社區(qū)基金會(huì)[1]。 作為一個(gè)新興事物，目前學(xué)界還未對(duì)社區(qū)基金會(huì)的概念形成統(tǒng)一認(rèn)知。王建軍和葉金蓮試圖將一些回應(yīng)本土問題，并且已漸具社區(qū)基金會(huì)雛形的草根性組織稱為“類社區(qū)基金會(huì)”。[2]章敏敏和夏建中則從法律角度，將其定義為“解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，提供資金資助的公益性、慈善性法人”。[3]田蓉認(rèn)為，社區(qū)基金會(huì)實(shí)則發(fā)揮著“準(zhǔn)資源平臺(tái)”作用。雖然概念還未有共識(shí)，但相比于其他類型的基金會(huì)，社區(qū)基金會(huì)致力于社區(qū)發(fā)展，它更強(qiáng)調(diào)資金來源、服務(wù)人群的本地化。[4]

縱觀目前國內(nèi)與社區(qū)基金會(huì)相關(guān)的研究，可以從“本體論和方法論”兩種角度進(jìn)行綜述。本體論角度，社區(qū)基金會(huì)是一種新興樞紐型社會(huì)組織，王建軍、葉金蓮、饒錦興、王筱昀、章敏敏、夏建中、劉春帥、周如南等學(xué)者們紛紛從其定義、功能、運(yùn)行模式、現(xiàn)存問題以及發(fā)展對(duì)策等方面對(duì)其進(jìn)行理論和實(shí)踐分析；而方法論角度，則社區(qū)基金會(huì)為社區(qū)、企業(yè)、政府、居民以及社區(qū)社會(huì)組織等提供了一個(gè)多元參與、協(xié)商共治的平臺(tái)，并逐漸形成了以社區(qū)基金會(huì)為“核心領(lǐng)導(dǎo)力”的社區(qū)治理模式。此外，在“社區(qū)”場域內(nèi)，社區(qū)基金會(huì)與其他主體之間的有機(jī)關(guān)系也成為了諸如徐家良、田蓉等學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)，崔開云[5]、徐宇珊[6]、原珂[7]等人則通過與國內(nèi)外相似類型的社會(huì)組織的比較研究，提出對(duì)社區(qū)基金會(huì)在我國本土化過程中的發(fā)展建議。

上述社區(qū)基金會(huì)的相關(guān)研究，在方法選擇上以定性研究居多，結(jié)合實(shí)際案例展開經(jīng)驗(yàn)層面的研究相對(duì)較少。隨著理論和實(shí)踐的推動(dòng)，社區(qū)基金會(huì)在國內(nèi)部分城市已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的治理體系和運(yùn)作模式，并且深深嵌入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境中，在社區(qū)治理層面的研究更具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。因此，本文選取了上海YJ社區(qū)基金會(huì)為研究個(gè)案，并結(jié)合上海本地的文化傳統(tǒng)與政策生態(tài)，通過實(shí)地調(diào)研了解社區(qū)基金會(huì)參與社區(qū)治理的本土化過程與困境。

一、YJ社區(qū)基金會(huì)參與社區(qū)治理的本土化實(shí)踐

1.社區(qū)背景

YJ社區(qū)地處陸家嘴金融貿(mào)易區(qū),歷史底蘊(yùn)深厚。目前社區(qū)居委會(huì)建制38個(gè)，住宅小區(qū)117個(gè)，囊括從老小區(qū)、拆遷小區(qū)、老公房到新式商品房、別墅區(qū)等多種類型的住宅小區(qū)。周邊設(shè)施包括教育單位28所，企事業(yè)單位2700多家，社會(huì)資源豐富多樣。人口結(jié)構(gòu)方面，現(xiàn)有戶籍人口14.4萬人，實(shí)有人口16.8萬。隨著浦東的快速發(fā)展，YJ社區(qū)逐漸發(fā)展為一個(gè)融合了浦東原住民、浦西動(dòng)拆遷戶、新上海人、外來務(wù)工人員甚至國際友人的多元城市中心社區(qū)。

2.主要內(nèi)容與過程

為了滿足社區(qū)居民多樣化的公共服務(wù)需求，并且進(jìn)一步推動(dòng)公益社區(qū)的形成，2013年8月9日，由YJ街道辦事處出資成立了上海YJ社區(qū)基金會(huì)，并形成了以其為核心的“一基地一中心一平臺(tái)”的社區(qū)公益體系。

(1)建設(shè)實(shí)踐基地打造公益生態(tài)鏈

作為基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐基地，YJ“八九一”公益坊通過提供一個(gè)開放現(xiàn)代的開放公共空間，筑巢引鳳，集聚了一批種類多樣的社區(qū)社會(huì)組織，既有樞紐型社會(huì)組織，同時(shí)也囊括了為老、助殘、青少年和社區(qū)便民等各方面的社區(qū)社會(huì)組織(見表1)。此外，公益坊也引進(jìn)了高校專業(yè)力量，專家學(xué)者不僅能為社會(huì)組織的發(fā)展做專業(yè)的理論指導(dǎo)，公益坊也能為高校師生提供一線調(diào)研場所?？傮w來看，“八九一”公益坊集聚了政府、市場和社會(huì)的多方力量，打造了一條相對(duì)完整的從資金籌集、需求對(duì)接、宣傳推廣、組織培育及能力建設(shè)，再到專業(yè)服務(wù)的公益生態(tài)鏈[5]。

表1社會(huì)組織進(jìn)駐YJ“八九一”公益坊數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

組織類型對(duì)象范圍組織名稱樞紐型社會(huì)組織公益組織&項(xiàng)目 YJ社區(qū)公益基金會(huì)社區(qū)社會(huì)組織 YJ社會(huì)組織服務(wù)中心青年社會(huì)組織 上海浦東新區(qū)青年家園公益 服務(wù)支持中心YJ分中心社區(qū)社會(huì)組織兒童&青少年 海皮家園社區(qū)青少年發(fā)展服務(wù)中心 閱讀越精彩青少年讀書服務(wù)中心 愛心樹生命關(guān)愛中心為老服務(wù) YJ街道老年協(xié)會(huì) YJ離退休知識(shí)分子聯(lián)誼會(huì) 百齡潭養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中心殘障群體 聯(lián)幫YJ助殘服務(wù)社 YJ街道三陽基地 美麗心靈社區(qū)公益基金會(huì)YJ關(guān)愛中心社區(qū)救助&社區(qū)發(fā)展 YJ社區(qū)慈愛公益服務(wù)社 YJ社區(qū)生活服務(wù)中心 YJ社區(qū)慈善超市 YJ范本良公益紅娘工作室

(資料整理自上海YJ社區(qū)基金會(huì)官網(wǎng))

(2)成立以基金會(huì)為主的社區(qū)公益體系

針對(duì)社區(qū)亟須的文化、生活、養(yǎng)老、物業(yè)等公共服務(wù)，YJ社區(qū)基金會(huì)以符合社區(qū)需求的項(xiàng)目作為支點(diǎn)，向企業(yè)、居民、街道、公益組織撬動(dòng)相應(yīng)資源，以基金會(huì)為中心，將各類資源有效整合，釋放最大效能。從資金流動(dòng)走向看，社區(qū)基金會(huì)的定位是“公益蓄水池”，“上游”通過企業(yè)、街道和居民“開源節(jié)流”，吸納多方資源進(jìn)駐社區(qū)；“下游”借助各類公益項(xiàng)目“雙管齊下”,滿足社區(qū)多元化的服務(wù)需求，以此建立社區(qū)公益的生態(tài)圈。

同時(shí)，基金會(huì)積極打造以公益體驗(yàn)和捐贈(zèng)、參與發(fā)展為核心的差異化競爭力，在項(xiàng)目開展的過程中做好對(duì)各方的服務(wù)，用優(yōu)質(zhì)的體驗(yàn)強(qiáng)化生態(tài)圈的互動(dòng)和凝聚力，讓更多的資源投入到社區(qū)基金會(huì)中，形成正向的循環(huán)發(fā)展。目前，YJ社區(qū)基金會(huì)主要操作的項(xiàng)目涉及長者關(guān)懷、兒童和青少年發(fā)展、殘障人士賦能、社區(qū)救助和社區(qū)發(fā)展等方面。

圖1 YJ社區(qū)公益基金會(huì)的運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

項(xiàng)目名稱發(fā)起機(jī)構(gòu)服務(wù)人群活動(dòng)方式項(xiàng)目價(jià)值“少年志”社區(qū)公益挑戰(zhàn)賽YJ社區(qū)基金會(huì)&民生銀行資助YJ地區(qū)12～18歲中學(xué)生培訓(xùn)及資助學(xué)生隊(duì)伍完成自行設(shè)計(jì)的公益計(jì)劃。提升學(xué)生參與社區(qū)公益的能力?！靶⌒≈驹杠姟盰J兒童社區(qū)公益行動(dòng)YJ社區(qū)基金會(huì)YJ地區(qū)6-12歲兒童由兒童組隊(duì)完成社區(qū)公益服務(wù)活動(dòng)。為兒童提供參與社區(qū)公益服務(wù)機(jī)會(huì)的平臺(tái)?！癥J萬欣和·傳家寶—關(guān)愛阿爾茲海默病”專項(xiàng)基金萬欣和企業(yè)服務(wù)有限公司&YJ社區(qū)基金會(huì)YJ周邊社區(qū)高齡或失智長者家庭采訪老人生平事跡,制作專屬故事書,傳承家風(fēng)家史。給予患病家屬慰藉,喚起大眾對(duì)該群體關(guān)注與友善。YJ生活公益市集YJ社區(qū)基金會(huì)YJ社區(qū)4-12歲孩子家庭、學(xué)生社團(tuán)、社區(qū)公益組織和企事業(yè)單位規(guī)模性社區(qū)聯(lián)合義賣活動(dòng)為不同群體參與社區(qū)公益活動(dòng)提供平臺(tái)。YJ社區(qū)“慈善聯(lián)合捐”行動(dòng)浦東新區(qū)民政局牽頭&YJ社區(qū)基金會(huì)承辦浦東新區(qū)各街鎮(zhèn)通過招投標(biāo)資助社會(huì)組織來YJ開展項(xiàng)目和服務(wù)。公示款項(xiàng)使用,滿足社區(qū)本地需求。

(資料整理自上海YJ社區(qū)基金會(huì)官網(wǎng))

(3)搭建多元共治平臺(tái)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量

YJ社區(qū)基金會(huì)鼓勵(lì)社會(huì)各界力量參與到社區(qū)公益活動(dòng)中。每年，基金會(huì)不定期舉辦基層社區(qū)發(fā)展和參與系列論壇，邀請(qǐng)居民、公益機(jī)構(gòu)從業(yè)人員及志愿者、學(xué)界、企業(yè)、政府代表等各方共同參與，共同討論基層社區(qū)的發(fā)展問題。此外，推進(jìn)社區(qū)自治、提升培育社區(qū)社會(huì)組織的能力，也是YJ社區(qū)基金會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)之一。2013-2014年期間，YJ街道以政府購買服務(wù)的方式，請(qǐng)YJ社區(qū)基金會(huì)負(fù)責(zé)街道“自治金”項(xiàng)目的評(píng)審?；饡?huì)請(qǐng)來專家和居民代表把關(guān)，更在項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)、實(shí)施和結(jié)項(xiàng)全過程，請(qǐng)專家培訓(xùn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，鼓勵(lì)居民參與項(xiàng)目策劃和申請(qǐng)，提升居委會(huì)的專業(yè)化水平，提高項(xiàng)目受益面、參與度和透明度?？傮w分析，YJ社區(qū)基金會(huì)通過一系列活動(dòng)項(xiàng)目，將政府、市場和社會(huì)多方力量齊聚社區(qū)，在“多元共治、民主協(xié)商”的平臺(tái)上，了解社區(qū)居民需求，推動(dòng)社區(qū)自治。

二、YJ社區(qū)基金會(huì)本土化過程的困境

1.社區(qū)信任基礎(chǔ)薄弱

社區(qū)信任的薄弱是YJ社區(qū)基金會(huì)在籌備初期遭遇的首個(gè)難題。在這里，信任不僅指社區(qū)及居民對(duì)于基金會(huì)成立的態(tài)度，而且還涵蓋了基層政府對(duì)于該社區(qū)基金會(huì)成立的看法。作為浦東成立的第一家社區(qū)基金會(huì)，YJ社區(qū)基金會(huì)并無任何先例可循。地域文化的不同以及整體公益素養(yǎng)的差異，決定了社區(qū)基金會(huì)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展還未能完全自下而上地形成。因此，當(dāng)?shù)卣疀Q定通過購買服務(wù)的方式自上而下地推動(dòng)YJ社區(qū)基金會(huì)的成立，并希冀其能有效地整合社區(qū)資本與周邊社會(huì)資源，形成良性的社區(qū)公益服務(wù)生態(tài)鏈。但是，在實(shí)際操作層面，僅該基金會(huì)籌備成立的過程就耗費(fèi)了兩年的時(shí)間。為了拿到相應(yīng)的資格牌照，基金會(huì)需要在民政、稅務(wù)以及財(cái)政等方面獲得相關(guān)職能部門的許可。而類似先例的缺失使得某些部門對(duì)該社區(qū)基金會(huì)的前景并不看好。其他法律政策的種種規(guī)定也限制了社區(qū)基金會(huì)在本土扎根的步伐。缺少有利性的政策支持環(huán)境使得社區(qū)基金會(huì)的整個(gè)籌備過程十分困難。

引入社區(qū)基金會(huì)，不僅需要符合當(dāng)?shù)胤烧叩囊?guī)定，而且還需要考慮社區(qū)的信任基礎(chǔ)。例如，“公益文化”及慈善理念是否在當(dāng)?shù)赜兴占靶麄?？針?duì)整體公益素養(yǎng)的差距，如何快速地獲得居民的普遍認(rèn)可？這些都是社區(qū)基金會(huì)在籌備初期必須面對(duì)的難題。因?yàn)閺纳鐓^(qū)及居民角度，對(duì)于這類新興而陌生的第三方組織，他們本能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生懷疑甚至排斥的心理。在YJ社區(qū)基金會(huì)的初期實(shí)踐中，也遭遇了類似的困難。即使是有政府為其合法性“背書”的前提下，該社區(qū)基金會(huì)在和街道下屬的38個(gè)居委會(huì)接觸合作的過程中，也遭遇了一些質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在社區(qū)基金會(huì)能夠?yàn)樯鐓^(qū)帶來何種幫助，以及是否會(huì)對(duì)街道社區(qū)自身產(chǎn)生一定影響。可見，獲得社區(qū)居民信任的關(guān)鍵在于該組織能否為他們帶來切身實(shí)際的利益。

上述諸多因素造成了基金會(huì)在社區(qū)中薄弱的信任基礎(chǔ)。在YJ社區(qū)基金會(huì)籌備成立前的兩年時(shí)間內(nèi)，社區(qū)信任的缺失導(dǎo)致該組織在當(dāng)下無法開展社區(qū)籌款以及相關(guān)建設(shè)工作，社區(qū)基金會(huì)的成立一度陷入瓶頸。為了獲得本地居民的認(rèn)可，YJ社區(qū)基金會(huì)利用三年時(shí)間，走訪了街道下屬的多個(gè)社區(qū)居委會(huì)及相關(guān)居民家庭，在了解并統(tǒng)計(jì)他們的實(shí)際需求后，因地制宜地建構(gòu)多樣化的公益品牌，并通過長期性的施惠于民，滿足社區(qū)居民的多樣化需求，才逐漸與社區(qū)居民、居委會(huì)和轄區(qū)的社會(huì)組織之間建立了信任關(guān)系。由此可知，獲取社區(qū)信任與營造支持性的政策環(huán)境是社區(qū)基金會(huì)成功的初步關(guān)鍵要素。

2.資金循環(huán)保障缺失

資金募集則是決定社區(qū)基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。YJ社區(qū)基金會(huì)的運(yùn)營資金來源主要包括對(duì)已有資金的理財(cái)投資，以及周邊企業(yè)的再次募集。如果缺失有效的資金保障，社區(qū)基金會(huì)就很難打造實(shí)質(zhì)性的共治項(xiàng)目，也難以引發(fā)相關(guān)社會(huì)力量的長期關(guān)注。但是，即使前期獲得了諸多社會(huì)力量的資金支持，如果找不到充分認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助，社區(qū)基金會(huì)的資金流動(dòng)也會(huì)受到嚴(yán)重的阻礙。換言之，社區(qū)基金會(huì)的運(yùn)營更關(guān)鍵的在于如何把前期募集的資金有效地“花出去”，而這需要對(duì)社區(qū)需求及居民實(shí)際進(jìn)行詳細(xì)周密的規(guī)劃與調(diào)研工作。

YJ社區(qū)基金會(huì)定義為資助為主，操作為輔，即通過平臺(tái)搭建與資源對(duì)接，形成社區(qū)的“公益蓄水池”。在“下游”環(huán)節(jié)，基金會(huì)引進(jìn)、培育或者孵化那些自身服務(wù)能力欠缺的社會(huì)組織，最終將公益項(xiàng)目分配給這些社會(huì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施，由此滿足社區(qū)居民的多樣化需求。而基金會(huì)的重心則更多轉(zhuǎn)移到“上游”，即在資金籌集和資助、評(píng)估等方面集聚主要力量，通過多種渠道對(duì)接社會(huì)資源，針對(duì)各個(gè)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)施的不同公益項(xiàng)目進(jìn)行資金分配、項(xiàng)目評(píng)估與跟蹤。從整體上看，YJ社區(qū)基金會(huì)通過“上游”與“下游”中資金的整合與流動(dòng)，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)外多元主體的力量，共同形成了一個(gè)完整的社區(qū)公益循環(huán)體系。所以，作為“公益蓄水池”的社區(qū)基金會(huì)，在資金循環(huán)的任一環(huán)節(jié)都不能缺失有力的保障與嚴(yán)格的規(guī)劃，否則社區(qū)基金會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將難以保持長期有效性。

3.專職人員流動(dòng)頻繁

專職人員流動(dòng)頻繁是社區(qū)基金會(huì)在發(fā)展成熟期存在的主要問題，資金支付能力不足是造成上述問題的主要原因。然而，社區(qū)基金會(huì)在注冊(cè)、資金運(yùn)營與行政支出上，都必須嚴(yán)格遵守《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定?！盎饡?huì)工作人員工資福利和行政辦公支出比例不得超過當(dāng)年總支出的10%”，嚴(yán)格的比例限制了專職人員的薪酬漲幅。盡管基金會(huì)提出了許多方案試圖提高人才待遇。但是，高強(qiáng)度的工作壓力仍然使不少在職人員“望而卻步”。YJ基金會(huì)目前的工作涵蓋從項(xiàng)目資助、評(píng)估到運(yùn)營的多個(gè)環(huán)節(jié)，而組織中正式的全職員工卻只有3名，周末加班已經(jīng)成為工作的常態(tài)，人員流動(dòng)自然不可避免。

社區(qū)基金會(huì)對(duì)于行政支出的嚴(yán)格限制，注定了他們不能招聘大量的員工。而在崗職員的工作強(qiáng)度與薪酬待遇之間又難以平衡，現(xiàn)實(shí)的矛盾激發(fā)了該組織人員流動(dòng)的頻繁性，專業(yè)人才流失問題尤為嚴(yán)重。不僅是社會(huì)學(xué)或管理學(xué)相關(guān)專業(yè)背景的大學(xué)生不愿從事社區(qū)內(nèi)部性的工作，而且不少從外企跳槽，前來應(yīng)聘的白領(lǐng)們其實(shí)對(duì)社區(qū)基金會(huì)的了解也很淺薄。他們只是懷抱著對(duì)公益機(jī)構(gòu)的美好憧憬進(jìn)入了該組織，然而工作后才發(fā)現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)差距過大，高強(qiáng)度的工作狀態(tài)使得他們?cè)俅翁邸J社區(qū)基金會(huì)的人才儲(chǔ)備一度呈現(xiàn)“斷層”的局面。因此，完善調(diào)整人才待遇與工作強(qiáng)度之間的平衡，是解決社區(qū)基金會(huì)專職人員流動(dòng)頻繁的重要舉措。

三、結(jié)論

當(dāng)社區(qū)基金會(huì)從美國引進(jìn)中國，其概念和定位在中國傳統(tǒng)語境下都出現(xiàn)了諸多轉(zhuǎn)型與改變。基層政府發(fā)展社區(qū)基金會(huì)是希望在社區(qū)場域內(nèi)活躍此類型的社會(huì)組織，彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)的缺失，成為解決社會(huì)治理創(chuàng)新難題的本土化路徑。YJ社區(qū)基金會(huì)作為上海第一家政府主導(dǎo)型的社區(qū)基金會(huì)，豐富了社區(qū)基金會(huì)的類型與模式，既具有一般意義上的普遍性，同時(shí)又有自身的特殊性。通過對(duì)上海YJ社區(qū)基金會(huì)的個(gè)案調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金會(huì)在中國本土化實(shí)踐的過程中，不僅需要考慮本地社區(qū)的諸多條件因素，因地制宜地傳承并創(chuàng)新社區(qū)基金會(huì)的獨(dú)有發(fā)展模式，更需要處理好與基層政府、社區(qū)居民以及其他社區(qū)社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系，為社區(qū)基金會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供保障基礎(chǔ)和理論指導(dǎo)。