淺析石屏縣農村土地經營權流轉

邱玉華

（石屏縣農經站，云南石屏 66200 ）

近年來，石屏縣把土地流轉作為深化農村土地改革，推動農村經濟發(fā)展，促進農民增收致富的重要措施來抓，堅持以土地整理推動土地流轉、以土地流轉促進規(guī)模經營、以規(guī)模經營推進農業(yè)轉型升級，通過加快土地流轉，有效解放了農村勞動力，拓寬了土地經營和外出務工“兩條”增收路子，有力地推動了全縣農業(yè)和農村工作健康快速發(fā)展。

一、土地流轉基本情況

石屏縣轄9 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），115 個行政村，農業(yè)人口28.54 萬人，家庭承包農戶7.42 萬戶，全縣有耕地面積1.77 萬hm2。自1998 年第二輪土地承包以來，全縣家庭承包經營面積達1.48 萬hm2。2018年農村承包土地流轉面積3073.33 hm2，其中出租1593.33 hm2，占流轉面積的51.8%；轉包1213.33 hm2，占流轉面積的39.5%；互換、轉讓、股份合作及其他方式流轉面積266.67 hm2，占流轉面積的8.7%。涉及農戶1.71 萬戶，流轉面積占承包面積的20.78%。在流轉面積中，流轉入農戶的1853.33 hm2，占流轉面積的59.7%；流轉入家庭農場的66.67 hm2，占流轉面積的2.2%；流轉入專業(yè)合作社的266.67 hm2，占流轉面積的8.7%；流轉企業(yè)的486.67 hm2，占流轉面積的15.8%；流轉入其他經營主體的420 hm2，占流轉面積的13.6%。

二、土地流轉特點

石屏縣農村土地經營權流轉始于上世紀90 年代中期，流轉初期是以農戶間的代耕代種形式出現(xiàn)。近年來，隨著現(xiàn)代農業(yè)的快速發(fā)展和設施農業(yè)的確立，農村土地流轉的快慢已成為制約農村經濟發(fā)展的主要瓶頸。主要表現(xiàn)：一是原來一家一戶分散經營模式已不能滿足現(xiàn)代農業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展的要求；二是很多優(yōu)勢農業(yè)項目因不能連片開發(fā)、規(guī)模經營而無法實施。為破解土地制約難題，石屏縣進一步規(guī)范土地流轉程序，加快流轉速度，連年出臺激勵土地流轉的優(yōu)惠政策，闖出了一條符合全縣實際的土地規(guī)?；洜I之路。土地流轉呈現(xiàn)出組織有力、形式多樣、特色鮮明、效果明顯的特征。

（一）流轉面積逐年增大，規(guī)模經營水平逐步提高

近年來，石屏縣隨著農村勞動力向二、三產業(yè)轉移，農民的擇業(yè)渠道日益拓寬，勞務輸出規(guī)模不斷壯大，農村急需流轉的土地面積越來越大，加之種植大戶、龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場紛紛介入農業(yè)領域創(chuàng)業(yè)開發(fā)，擴大了對流轉土地的需求，土地流轉對象由原來農戶間的零星、分散式流轉轉向大面積規(guī)模流轉發(fā)展，農村剩余土地向種植能手、農業(yè)企業(yè)和專業(yè)大戶大幅度轉移，土地流轉呈現(xiàn)面積逐年增大，規(guī)模經營水平不斷提高趨勢。調查統(tǒng)計顯示：2018 年全縣土地流轉面積達3073.33 hm2萬畝，其中規(guī)模流轉面積達1600 hm2，占總流轉面積的50%左右，比2017 年的1466.67 hm2相比，增加133.33 hm2。以上數據顯示，全縣土地流轉規(guī)模打破了傳統(tǒng)區(qū)域界限的束縛，土地流轉已逐步向組織化、規(guī)?；?、程序化發(fā)展。

（二）流轉方式不斷豐富，產業(yè)結構調整快速推進

從近年來的流轉方式看，石屏縣土地流轉由原來的代耕代種逐步發(fā)展到出租、轉包、互換、轉讓、入股等多種流轉形式，但主要流轉形式還以出租為主，而且流轉期限較長，約占土地流轉面積的50%以上，這種以出租形式的規(guī)模流轉無論是在帶動種植業(yè)結構調整，還是在提高農業(yè)生產效益方面效果都十分明顯。如龍武鎮(zhèn)龍武村委會種植大戶張紹兵將村集體的5.33 hm2荒地進行承包種植露水草，采取合作社加農戶的種植銷售模式，充分利用石屏縣興興生物產業(yè)有限公司的技術、銷售渠道，進行中藥材試驗種植，為大面積推廣種植中藥材做好示范引導，有力推動了產業(yè)結構的調整。

（三）流轉效益日趨顯現(xiàn)，農民人均收入明顯提高

從近年來的調研情況看，土地流轉對于發(fā)展農村經濟，促進農民增收等方面起到了積極的推動作用。由于專業(yè)大戶和農業(yè)企業(yè)等在獲得土地經營權后，引進種植品種的市場化和商品化程度不斷提高，使農業(yè)投入呈現(xiàn)多元化上升趨勢，提高了土地的綜合利用率，使流轉土地效益日趨顯現(xiàn)，實現(xiàn)了企業(yè)和農民互惠共贏。此外，農民將土地流轉后，不承擔種地成本，不擔市場風險和自然風險，在獲取穩(wěn)定的土地流轉金收入后，還能從務工中獲取勞務報酬。據初步統(tǒng)計，農民以平均每畝土地流轉金800 元計算，而種水稻、玉米、油菜等作物每畝地純收入不過1200 元左右，而且在農忙季節(jié)還不能外出務工，但農民在土地流轉后，農忙季節(jié)不回家每年至少多工作3 個月，最少增加6000 元以上的勞務收入。

（四）創(chuàng)新流轉思路，土地整村流轉初顯成效

2009 年以前，石屏縣土地流轉還處于探索、嘗試的小規(guī)模無序流轉狀態(tài)，而且流轉效益不高。為了加快土地流轉步伐，全縣自2012 年開始，不斷創(chuàng)新流轉模式，培育新型流轉主題，大膽探索農村土地整村流轉模式，為了鼓勵農村土地整村流轉，2013 年縣政府出臺了“對整村推進、流轉期限較長的規(guī)模經營主體或流出土地承包經營權的農戶給予一定補助，并優(yōu)先安排基礎設施建設項目”等激勵政策。通過政府引導、政策激勵，2018 年土地整村流轉的村達到3 個，流轉面積達573.33 hm2。農村土地整村流轉模式，為探索農村土地規(guī)模化經營之路起到了典型示范作用。

三、主要做法

（一）高度重視，健全機構

近年來，石屏縣把土地流轉工作作為發(fā)展農村經濟、促進產業(yè)結構調整的重點來抓，建立健全了縣鄉(xiāng)村三級土地流轉管理體系，為積極穩(wěn)妥推進農村土地流轉提供了堅強的組織保障?？h上成立了石屏縣農村土地承包仲裁委員會和石屏縣農村土地流轉服務中心，并建立了相應的工作制度和流轉機制，健全完善了縣有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有站、村有點的土地流轉服務體系和鄉(xiāng)村調解、縣級仲裁、司法保障的土地流轉糾紛調解仲裁體系。通過健全機構，組織保障，有力促進了全縣農村土地流轉依法有序進行。

（二）宣傳培訓，積極引導

為了搞好農村土地流轉工作，加大對《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規(guī)的培訓力度，利用農閑時間，聘請專職教師、農業(yè)專家對種植大戶、合作社負責人及鎮(zhèn)、村干部進行法律法規(guī)和業(yè)務知識培訓。2018 年共舉辦培訓班4 期，先后培訓人數達600 余人次，發(fā)放宣傳材料0.7 萬份。通過宣傳培訓，進一步增強了種植大戶和合作社負責人的法律意識和依法經營理念。

（三）培育主體，典型帶動

為了推進規(guī)模流轉進程，以做大做強農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農場等為重點，積極培育土地流轉典型，大力宣傳他們的經驗做法，加快了土地流轉的進程。

一是圍繞發(fā)展農業(yè)龍頭企業(yè)，加快土地流轉。以主導產業(yè)和特色農業(yè)基地為依托，積極引進了一大批企業(yè)效益好，產品質量高，有發(fā)展后勁的農業(yè)龍頭企業(yè)，實行“公司+基地+農戶”或“訂單農業(yè)”模式，帶動當地農戶進行有主導方向的土地流轉，推進了產業(yè)化經營步伐。如石屏縣云龍綠色食品有限責任公司從2008 年起公司就搶抓土地流轉機遇，連片租賃農戶土地進行蔬菜種植，通過規(guī)?；洜I，集約化管理，逐步提升了土地綜合效益，取得了良好的成效。2018 年，公司進一步擴大規(guī)模再生產，在不斷拓展蔬菜銷售、種植的基礎上，在龍朋、新城、寶秀等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成優(yōu)質蔬菜產品基地3 個，帶動蔬菜種植面積超過3333.33 hm2，形成了“公司＋基地＋農戶”的運作模式。通過合理的土地流轉，既增加了公司的效益，又增加了農民的收入。

二是圍繞發(fā)展農民專業(yè)合作社,加快土地流轉。近年來，農民專業(yè)合作社的發(fā)展異軍突起，發(fā)展迅速，農民專業(yè)合作社發(fā)展是全縣加快土地流轉的又一支新型生力軍.由于農民專業(yè)合作社參與土地規(guī)模流轉，輻射帶動了周邊農戶共同致富，加快“一鎮(zhèn)一業(yè)，一村一品”的產業(yè)發(fā)展模式。

三是圍繞發(fā)展家庭農場，加快土地流轉。家庭農場在農村土地承包經營體制下，已成為當前或今后農業(yè)生產的經營主體，土地流轉是發(fā)展家庭農場的重要基礎，只有加快土地流轉，才能保證土地的集中連片種植。隨著農村二、三產業(yè)的發(fā)展，土地流轉面積不斷增大，催生和孕育了一批有發(fā)展前景的家庭農場，加快了農村土地流轉步伐。如石屏縣龍武鎮(zhèn)花腰源家庭農場，自2014 年創(chuàng)辦以來，在龍武鎮(zhèn)坡頭甸村委會阿拉莫村流轉土地73.33 hm2，多方籌措資金700 萬元余，對流轉土地進行改造，種植優(yōu)質蘋果，2018 年農場經營收入達86萬元，年純收入達12 萬元。家庭農場的發(fā)展，為提升農業(yè)生產的專業(yè)化、集約化、標準化、商品化水平起到了積極的示范作用。

四是圍繞發(fā)展種植大戶，加快土地流轉。為了加快土地流轉步伐，大力挖掘農業(yè)優(yōu)勢資源，以積極引導發(fā)展培育種植大戶為重點，培育了一批懂經營、會管理的種植大戶和致富能手。種植大戶從農民手中將土地流轉過來，集中培育種植中藥材、藥用洋蔥、馬鈴薯等特色主導產業(yè)。通過合理的土地流轉不但增加了種植大戶的收入，同時也帶動了周邊群眾積極發(fā)展規(guī)模經營，增加收入，種植大戶已成為農業(yè)生產、加工、銷售為一體的主力軍。

四、土地流轉的主要成效

近年來，隨著農業(yè)產業(yè)結構調整，農村土地流轉日趨規(guī)范且流轉規(guī)模逐步擴大，合理的農村土地流轉，對推動農村經濟社會發(fā)展的作用日益明顯，并取得了初步成效。

（一）提高了規(guī)?；洜I水平

通過土地流轉，一方面使農民自愿地將無力經營或不愿經營的土地及時流轉出去；另一方面使部分經營有方、有能力擴大經營規(guī)模的農民能及時獲得相應的土地。解決“有人無田種、有田無人種”的人地矛盾，為土地規(guī)?；洜I創(chuàng)造了有利條件，壯大了種植大戶和農業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，加快了農業(yè)產業(yè)結構調整步伐。一是土地流轉使土地向種植大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農場等新型產業(yè)主體轉移，形成適度規(guī)模經營，增強了優(yōu)良品種、配套技術、農業(yè)機械等先進農業(yè)技術裝備的推廣應用能力，提高了農產品品質，建立了農產品品牌，增強了市場競爭力。二是土地經過流轉形成規(guī)模經營，生產者可以對規(guī)劃決策、組織生產等各方面進行科學安排，合理配置，精確計算，實現(xiàn)了集約經營，科學管理，節(jié)約了生產成本，提高了經濟效益。三是增加了農民收入，主要體現(xiàn)在三個方面：①轉出方增加了地權收入；②轉出方從事二、三產業(yè)或外出勞務獲得新的收入；③轉入方形成規(guī)模經營也增加了收入。通過合理的土地流轉，有效推進了農業(yè)規(guī)?；洜I步伐。

（二）加快了發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的進程

常規(guī)農業(yè)比較效益低，小規(guī)模經營農戶效益差。通過土地流轉實現(xiàn)規(guī)模經營，有利于機械化耕作及引進新技術、新品種，加快了發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的進程。如美國Driscolls 槳果公司在壩心鎮(zhèn)白浪村委會與農戶簽訂租地協(xié)議發(fā)展水果種植，建成樹莓、藍莓標準化生產基地33.33 hm2，基地實行無土栽培和營養(yǎng)液定時定量自動施用方式，公司采用國際先進管理方式運行管理，采摘期年用工5000 多個工日，農戶從公司享受了土地租金收入，同時又成為公司工人，可增加勞務收入，達到雙方互贏，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)起到了帶動作用。

（三）拓寬了農民增收致富渠道

人多地少是石屏縣的縣情，雖然勞動力資源豐富，但被束縛在有限的土地上，土地增收空間不大。通過土地流轉使農民擺脫土地的羈絆，解決了外出務工農民的后顧之憂，使更多的農民從土地中解放出來，向城鎮(zhèn)轉移，向二、三產業(yè)集中，不斷加快了城鎮(zhèn)化進程步伐。據統(tǒng)計，全縣約有30%以上的農戶由于耕地少，家庭勞力以外出務工為主，他們的主要收入來自非農收入，勞務收入占家庭收入的80%左右。隨著非農收入的增加，務工農民工作趨于穩(wěn)定，他們將自己的土地長期流轉給企業(yè)或種植大戶，這樣既保證了土地的正常經濟收入又可以在外安心務工。

（四）提高了土地資源的利用效率

通過對農村土地進行依法合理流轉，使寶貴的土地資源得到有效利用，最大限度提高土地利用效益，加速農村奔小康的進程。在農村土地流轉情況的調查中問及農村土流轉的成效時，廣大鄉(xiāng)村干部和農民認為，提高土地利用效率最直接、最明顯的辦法是土地流轉，他們認為土地流轉對出讓和受讓雙方都有利可圖。

五、存在的主要問題

雖然石屏縣農村土地流轉取得了初步成效，但由于土地流轉還處于探索階段，農村土地流轉中還存在一些問題。

一是依法流轉的意識有待提高。由于受多年來習慣的影響，廣大農戶依法流轉的意識不高，合同意識不強，流轉中還存在口頭協(xié)議、簡易合同，先流轉后簽訂合同等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務站對依法流轉認識不足，重視不夠，在依法指導管理土地流轉中對于信息發(fā)布、合同簽訂、合同審查、服務工作不及時、不到位，這些都為土地流轉糾紛發(fā)生留下了隱患。

二是土地流轉服務組織仍需加強。雖然“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”三級農村土地流轉管理服務機構已建立，但從目前運行狀況來看，責任權利不明確，人員不到位的問題仍然存在，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后農經工作并入農業(yè)綜合中心后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站沒有固定專人開展此項工作，工作的積極性、主動性不強，這些問題都將影響土地流轉工作深入持久、規(guī)范有序地開展。

三是農業(yè)生產風險大，保險制度不完善。農業(yè)受季節(jié)和天氣的影響最大，是典型的風險行業(yè)，不可抗拒的自然災害和病蟲災害仍然嚴重威脅著農業(yè)生產，這些都直接影響種養(yǎng)殖大戶的收益。一旦發(fā)生較大的自然災害，就會造成規(guī)模越大損失越大的風險。

四是規(guī)模生產投入多，農村信貸難度大。在土地規(guī)模流轉過程中，規(guī)模經營者不僅需要繳納大量的土地租金，還需購買種子、化肥、農藥等生產資料，同時還需雇傭勞力，發(fā)放工資等，投入資金量大，存在大量的資金缺口及對金融支持農業(yè)發(fā)展的力度不足，且銀行受貸款額度限制，審批時限長，放貸條件嚴格，手續(xù)繁雜，影響了產業(yè)長足發(fā)展。

五是承包地碎片化阻礙了農村土地流轉。由于受地理條件限制和以前土地承包所采取的“按人分配，分級切塊”的影響，農田地塊零散，部分農村承包地碎片化的現(xiàn)象比較嚴重，使得農業(yè)生產的規(guī)?；?、專業(yè)化、機械化難以實現(xiàn)，這些土地流轉比例較低，而且效益不高，即使經營大戶流轉后很難改變土地現(xiàn)狀，再加種植成本較高，難以發(fā)揮流轉效益，嚴重阻礙了全縣土地流轉和適度規(guī)模經營。

六是經營主體粗放經營，減緩了流轉步伐。近年來，由于土地流轉的加速推進，種植大戶、農業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社在獲得土地經營權后，由于土地流轉期限較短，而且農村用工價格較高，對流轉的土地不講究精耕細作的農業(yè)生產經營方式，而是進行粗放經營和掠奪式生產，造成流轉土地雜草叢生，秋后不深翻滅茬、廢舊農膜撿拾不凈殘留在土壤中的現(xiàn)象，導致土地毀壞嚴重，破壞了土地的品質，損害了農民的利益，使土地流轉增速呈逐年下降趨勢。

七是政策扶持要加強，技術服務有待跟進。近年來，雖然出臺了一系列惠農強農政策，但還遠不能滿足經營大戶對政策扶助和農業(yè)科技服務的要求，他們迫切需要各級政府和農業(yè)部門加大扶持和農技服務力度，尤其是在政策引導、資金扶持、技術培訓、田間指導等方面還需進一步加強。

六、做好農村土地流轉的建議

（一）要進一步認識土地流轉規(guī)模經營的重大意義

加大對土地流轉工作的宣傳力度，讓廣大干部群眾進一步了解黨的“十九大”對農村土地流轉提出的新要求，認識只有實行土地流轉，使農村土地實現(xiàn)規(guī)模經營，才是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)提高農業(yè)效益的必由之路；只有土地規(guī)模經營，才能取代千家萬戶分散經營的小農意識，提高農業(yè)的整體效益，適應市場優(yōu)質化、多樣化、特色化的需求。

（二）應推動多種形式的土地流轉規(guī)模經營

土地流轉規(guī)模經營，有多種形式，但全縣各村集體經濟實力差異較大，投入有限，必須因地制宜，循序漸進，尊重農民意愿，不能強迫命令。選擇適合本村實際土地流轉規(guī)模經營形式，做到既要積極，又要穩(wěn)妥。因此，在實踐中要不斷探索新的形式，開辟新的途徑，總結經驗，正確引導，采取多種形式，科學、有序、規(guī)范、有效地推進土地流轉和規(guī)模經營。

（三）發(fā)揮優(yōu)勢，推進農業(yè)產業(yè)化經營

農業(yè)產業(yè)化經營，是實現(xiàn)土地流轉規(guī)模經營和推進農業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。因此，要把土地規(guī)模經營與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展結合起來。以專業(yè)合作組織、農產品加工企業(yè)或專業(yè)生產大戶為載體，拉動規(guī)模經營。通過土地流轉、規(guī)模經營讓土地逐步向產業(yè)基地集中，提高土地經營效益。推動傳統(tǒng)農業(yè)向農業(yè)產業(yè)化發(fā)展和轉變，形成適當集中與分散生產相結合條件下的規(guī)模生產優(yōu)勢，從而促進土地規(guī)模經營。

（四）落實獎勵政策，充分激勵農村土地流轉

各級政府要加大農村土地流轉專項獎勵扶持資金，建立農村土地流轉獎勵扶持制度。一是設立農村土地流轉專項獎勵扶持資金。建議縣財政每年安排與農村土地流轉規(guī)模相適應的資金，用于鼓勵農民土地承包經營權流轉和培育規(guī)模經營主體；二是加大財政與金融對土地流轉的扶持力度。對規(guī)模經營主體的貸款、農業(yè)保險所產生的利息、保險費等給予一定補貼，以降低融資成本和經營費用；三是不斷擴大農業(yè)政策性保險范圍。增加農業(yè)保險品種和覆蓋范圍，提高規(guī)模經營主體抵御重大自然災害和經營風險的能力；四是允許開展土地承包經營權抵押貸款試點。進一步探索農地抵押融資的有效途徑，增強規(guī)模經營主體的融資能力，使農村土地承包經營權流轉走向市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。