國家審計防范地方政府債務(wù)風險的路徑研究

崔玉玲 杜靜然

【摘要】? 打贏三大攻堅戰(zhàn)之一的防范化解重大風險，防范金融風險是重點，金融風險審計成為今后一個時期國家審計的工作重點之一。當前，我國債務(wù)總額占GDP的比重較高，由債務(wù)風險帶來的不穩(wěn)定性不容小覷。作為我國債務(wù)的重要組成部分，地方政府債務(wù)居高不下，由其帶來的潛在金融風險直接威脅著國家經(jīng)濟安全。因此，預測、揭露和防范地方政府債務(wù)風險可以發(fā)揮國家審計作為國家治理體系“免疫系統(tǒng)”的作用。文章闡述了地方政府債務(wù)風險的構(gòu)成，以公共受托責任和國家治理理論為依據(jù)，從風險預防、風險識別和風險應(yīng)對視角，重點分析了國家審計防范地方政府債務(wù)風險的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】? 地方政府債務(wù);債務(wù)風險;國家審計

【中圖分類號】? F239? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）05-0049-03

黨的十九大報告指出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。2017年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，防范金融風險是三大攻堅戰(zhàn)中防范化解重大風險的工作重點。2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)“加大對經(jīng)濟社會運行中各類風險隱患揭示力度”?？梢?，金融風險作為各類風險的重中之重，其控制和防范對于保證社會健康平穩(wěn)發(fā)展十分重要，也是我國當前和今后一段時期在經(jīng)濟方面戰(zhàn)略布局實施的重頭戲。政府債務(wù)風險是引發(fā)國家財政危機的重要原因，由其所帶來的不良后果不容小覷，歐洲一些國家已經(jīng)出現(xiàn)政府資不抵債宣布破產(chǎn)的情況。因此，為了維護國家財政穩(wěn)定，一定要重視地方政府債務(wù)防控，將其作為降低金融風險的重要突破點之一。

一、地方政府債務(wù)風險的構(gòu)成

改革開放之初，我國為了恢復經(jīng)濟和社會發(fā)展，進行政府舉債。1994年分稅制改革造成地方政府債務(wù)大幅度增長，到20世紀90年代中期，地方政府已經(jīng)積累了非常高的債務(wù)1。1998年，為了降低亞洲金融危機對我國經(jīng)濟造成的損失，國家采取增發(fā)國債的方式，轉(zhuǎn)貸給地方政府。2008年世界金融危機爆發(fā)后，地方政府以“地方債”方式解決“四萬億”地方配套資金。2012年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模雖然出現(xiàn)短暫減少，但從整體上看仍然處于較高水平且呈上升趨勢，具體見右上圖。

地方政府通過債務(wù)將資金投入公共設(shè)施建造等項目，可以增強地區(qū)經(jīng)濟動力，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展水平上行增長，但其蘊含的債務(wù)風險也必須引起高度重視。地方政府債務(wù)風險的爆發(fā)，不僅會影響到某一地方行政區(qū)域的財政經(jīng)濟狀況，還會通過傳導機制引發(fā)全國公共財政危機，甚至引發(fā)金融危機。

（一）引發(fā)全國公共財政危機的風險

我國是最大的單一制國家，鄉(xiāng)、縣、省、中央政府及其財政間存在著依賴和相互影響的關(guān)系，上下級財政主體具有無限連帶財政責任。如果地方政府債務(wù)規(guī)模增加至閾值并在某一因素的刺激下引發(fā)地方財政風險，而其自身又無法化解，在此情況下，如果中央政府通過撥付等手段，最終將導致債務(wù)風險由地方向中央轉(zhuǎn)移，進而引發(fā)全國范圍內(nèi)的公共財政風險。

（二）引發(fā)金融危機或經(jīng)濟危機的風險

我國正處于深化經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵時期，財政和信貸之間的耦合關(guān)系導致金融風險隨著財政風險的增加而增加。2012年我國地方政府債務(wù)余額達到近十年的頂點，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%。作為地方政府債務(wù)的兩大來源，雖然在2012年之后占比有所減少，但依然較大。從趨勢上看，這兩部分債務(wù)在未來很有可能繼續(xù)增長。截至2017年末，地方政府債務(wù)總額16.47萬億元，其中以銀行信貸等非債券形式形成的數(shù)額為10.36億元，占比62.9%;同期金融機構(gòu)人民幣貸款余額120.1萬億元，地方政府債務(wù)占比為8.63%。如果爆發(fā)財政風險，地方政府未來的財政收入不能償還歷史債務(wù)，銀行貸款也就無法及時足額收回，在地方政府債務(wù)占銀行貸款比重越來越大的情況下，很有可能造成銀行因不良資產(chǎn)過多而倒閉，進而逐漸擴散成為金融危機。更進一步講，銀行破產(chǎn)將直接影響實體經(jīng)濟的正常運行，隨之，企業(yè)倒閉，員工失業(yè)，經(jīng)濟危機接踵而至。

為了防范由地方政府債務(wù)引發(fā)的金融風險，自2013年起，政府債務(wù)審計成為國家實施全局戰(zhàn)略的重要落腳點之一。

二、國家審計防范地方政府債務(wù)風險的依據(jù)

（一）公共受托經(jīng)濟責任是國家審計的理論前提

受托經(jīng)濟責任是解釋審計產(chǎn)生的重要理論之一，也是國家審計出現(xiàn)并不斷深化的內(nèi)在原因。兩權(quán)分離的管理模式是經(jīng)濟社會動態(tài)變化的新型產(chǎn)物，受托經(jīng)濟責任關(guān)系基于此而誕生。但這種管理模式存在較高的道德風險，因此必須實施相應(yīng)的經(jīng)濟監(jiān)管手段以規(guī)避其不良后果，審計就是作為一種監(jiān)管手段而產(chǎn)生的。國家作為公共財產(chǎn)的經(jīng)營者，受托于人民，有責任對管理的國有財產(chǎn)的使用調(diào)度等情況進行公示。國家審計作為監(jiān)督政府財政運作的重要手段，必須對政府債務(wù)資金的流通方向和利用效益展開合理有效的審計。

在不同的歷史條件下，公共受托經(jīng)濟責任對政府提出的具體要求是不同的，隨著社會環(huán)境的變化而不斷拓展。目前在我國防范化解重大風險、健全具有中國特色的市場經(jīng)濟體制的任務(wù)清單里，黨的十九大報告指出：“嚴格把控金融風險，堅決防止由于體制不健全所導致的風險，也就是系統(tǒng)性風險”。因此，國家審計作為防范風險的利器，監(jiān)管地方政府債務(wù)風險也就成為應(yīng)有之義。

（二）國家審計防范地方政府債務(wù)風險是國家治理的現(xiàn)實需求

“治理”作為一種監(jiān)督和約束機制已為學界所認同，與此相適應(yīng)，國家治理是監(jiān)督和約束國家權(quán)力的機制。該機制是在決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同運行的基礎(chǔ)上，對政治、經(jīng)濟、法律、文化等領(lǐng)域發(fā)揮作用，確保國家健康穩(wěn)定發(fā)展，以達到“良治”這一治理目標。

2018年中央經(jīng)濟工作會議指出，打好防范重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險，做好重點領(lǐng)域風險防范和處置，加強薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度建設(shè)。這次會議的精神再次強調(diào)金融秩序穩(wěn)定是保證國家長治久安的必要條件，意味著未來要加強對其風險的把控。作為國家治理體系中重要的監(jiān)督系統(tǒng)的要素之一，國家審計理應(yīng)做好監(jiān)控和預防工作，識別并降低由債務(wù)風險引發(fā)危機的可能性，保障地區(qū)財政穩(wěn)定運行，從而保證國家權(quán)力系統(tǒng)的有效運行，滿足國家治理的現(xiàn)實需求。

三、國家審計防范地方政府債務(wù)風險的作用機制

目前，一些地方政府經(jīng)濟風險防范意識相對薄弱，很多時候是在風險已經(jīng)顯露出來以后才開始想對策，無疑增加了難度系數(shù)，會導致更為嚴重的損失，因此需要國家審計在危機爆發(fā)之前增強防范工作。國家審計依賴于一套完整的作用機制，包括風險預防、識別和應(yīng)對的各項具體措施，能夠在最大程度上降低和規(guī)避風險。而這種作用機制需要通過其職能的發(fā)揮來實現(xiàn)，即國家審計可以及時識別風險并消除有可能產(chǎn)生的危機。具體而言，國家審計的職能包括“監(jiān)督、評價與防護、清除、修補”，以此為基礎(chǔ)，形成了國家審計從預防到監(jiān)督，進而到發(fā)現(xiàn)風險后如何應(yīng)對的作用機制，從而更準確及時地防范地方政府債務(wù)風險。

（一）發(fā)揮國家審計的預防功能：防范風險

防范地方政府債務(wù)危機，首要途徑在于建立國家審計債務(wù)風險預警制度，充分發(fā)揮國家審計的“預防”功能。國家審計的債務(wù)風險預警制度能夠及時發(fā)現(xiàn)并提示債務(wù)風險信號，為政府及時采取措施控制和化解債務(wù)風險提出建議，形成維護國家經(jīng)濟安全的“防火墻”。

首先，完善地方政府債務(wù)評價指標體系。風險預警制度的建立旨在實時監(jiān)控地方政府債務(wù)質(zhì)量，并做出有效判斷，以起到警示作用。雖然財政部先前針對地方政府債務(wù)發(fā)布的風險預警系統(tǒng)實施方案已經(jīng)基本實行并取得了一定的成效，但就我國地方政府隱性債務(wù)突出的現(xiàn)狀，風險評價指標并沒有同步更新。運用債務(wù)指標進行風險評估，重點仍在于顯性債務(wù)，幾乎很少考慮隱性債務(wù)。因此，國家審計不僅要保留現(xiàn)有的評價指標，還要增加完善隱性債務(wù)指標，從而得出一個更加全面客觀的風險指數(shù)。這些隱性債務(wù)指標從財政負擔是否過重、居民承受債務(wù)的能力、居民償還債務(wù)的能力、地區(qū)長期債務(wù)承受能力、地方政府性債務(wù)與財政收入的增長率等方面進行綜合評價，風險預警指標更加全面。

其次，設(shè)置合理的風險權(quán)重。不同性質(zhì)的地方政府債務(wù)風險對國家經(jīng)濟安全的影響并不相同，這就需要國家審計探索設(shè)置不同的風險權(quán)重，從而使風險預警更加有效。

最后，設(shè)定風險閾值。閾值即臨界值，風險閾值就是風險警戒標準，如果風險超過該標準就會演化為現(xiàn)實危機。鑒于環(huán)境因素的差異性，必須建設(shè)符合地方特點的債務(wù)風險預警體系，結(jié)合地方現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展程度、財政資金運營情況和地方政府債務(wù)總量等具體因素，設(shè)定風險閾值。在地方政府債務(wù)臨近風險閾值時，進行及時和必要的風險預警提示，并啟動相應(yīng)的應(yīng)急控制機制。

（二）發(fā)揮國家審計的揭示功能：識別風險

國家審計設(shè)立之初最根本的目的就是發(fā)揮監(jiān)督職能。國家審計與其他行政機關(guān)行使監(jiān)督職能不同，其他行政機關(guān)具有行政管理職能，國家審計并沒有其他行政管理職能，其監(jiān)督職能的行使必須是獨立且專門的。此外，國家審計履行監(jiān)督職能需要發(fā)揮揭示功能，問題只有被明確揭示出來才能被充分重視，以及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存風險，遏制可能爆發(fā)的危機，從而確保國家財政穩(wěn)定及國家金融系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。

首先，調(diào)查地方政府債務(wù)管理制度。如果某地方具有設(shè)計健全且執(zhí)行有效的管理制度，其政府債務(wù)風險相應(yīng)會受到一定程度的控制。反之，地方政府債務(wù)風險則較高。因此，在對地方政府進行債務(wù)審計時，應(yīng)調(diào)查了解其是否按規(guī)定建立了合理的債務(wù)管理制度以及具體的實施辦法;辦法在實際工作中是否得到有效執(zhí)行;政府債務(wù)形成過程中的職責權(quán)限是否明確等。通過調(diào)查了解不僅能夠識別重大風險領(lǐng)域，確定審計重點，還可以掌握是否存在由于政府行為產(chǎn)生的重大債務(wù)風險。

其次，核實地方政府債務(wù)質(zhì)量。地方政府債務(wù)質(zhì)量較好，意味著債務(wù)資金運用合理有效，其所帶來的經(jīng)濟效果是最優(yōu)的，自然蘊含的債務(wù)風險就較低;反之，如果地方政府盲目舉債，債務(wù)資金閑置或濫用，那么極有可能因債務(wù)風險引發(fā)經(jīng)濟危機。因此，核實地方政府債務(wù)質(zhì)量，客觀評價政府舉債行為所帶來的經(jīng)濟后果，是實施審計工作最核心的內(nèi)容。在審計時，不僅要關(guān)注財務(wù)賬面記錄的債務(wù)，更要審查賬面上并未反映的隱性債務(wù)。因為目前隱性債務(wù)“規(guī)模比較大，而且很多來自于地方的一些融資平臺公司，這些平臺公司業(yè)務(wù)增值方式較少，僅依靠土地和房地產(chǎn)帶來的收益充滿不穩(wěn)定因素”2。所以防止債務(wù)風險演變?yōu)榻?jīng)濟動蕩的重點在于對隱性債務(wù)的處理。具體而言，重點審查債務(wù)規(guī)模、來源渠道、約定用途、使用范圍、償還期限以及抵押擔保等內(nèi)容，從而揭示重大債務(wù)隱患，減少信息不對稱，降低債務(wù)帶來的經(jīng)濟運行風險。

最后，對地方政府債務(wù)開展績效審計?？冃徲嬍侵笇徲嫏C構(gòu)對政府或者其下屬單位相關(guān)經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效果性以及效率性等方面開展的合理監(jiān)督和評價，因此可以將其作為檢測地方政府債務(wù)審計成效的主要方式之一。在實施績效審計時，可以從債務(wù)資金的投入、運營、產(chǎn)出和效益四個方面實施全面審查。具體而言，審查債務(wù)資金的投入主要從資金的到位程度和及時率兩方面進行;審查債務(wù)資金的管理主要從業(yè)務(wù)和項目計劃兩方面進行;審查債務(wù)資金的產(chǎn)出主要從項目進度和完成率兩方面進行;審查債務(wù)資金的使用效益，不僅應(yīng)關(guān)注其所帶來的經(jīng)濟和社會效益，還要看其是否可持續(xù)和服務(wù)對象滿意度。通過地方政府債務(wù)的績效審計，明確評價經(jīng)濟行為的經(jīng)濟性，可以減少債務(wù)資金的無效以及濫用情況，將地方政府債務(wù)風險控制在閾值區(qū)域之內(nèi)，確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

（三）發(fā)揮國家審計的抵御功能：應(yīng)對風險

審計抵御功能是指審計通過處理處罰、提出審計建議等方式促進健全制度、規(guī)范機制、完善體制，防止國家、集體和人民群眾利益受到損害[1]。要想充分發(fā)揮審計抵御功能，必須制定一套完善的糾偏機制，確保地方政府債務(wù)審計出的各種問題能夠得到及時改正。與一般審計項目不同，由于地方政府債務(wù)的償還期、利潤回收等的復雜性，審計糾偏機制的作用體現(xiàn)時間較長，需要持續(xù)關(guān)注。

首先，健全地方政府債務(wù)的問責辦法及規(guī)范體系。雖然地方債務(wù)是政府行為，但其更深層次地代表了官員職責履行情況，政府行為其實是作為實體的官員動機的體現(xiàn)[2]。通過完善系統(tǒng)的制度約束，地方政府官員基于政治前途與懲罰的考慮，能夠自覺規(guī)范經(jīng)濟決策，從而防范地方政府為了粉飾績效做出的短視行為，降低債務(wù)風險。

其次，完善地方政府債務(wù)的長效審計機制。審計整改是國家審計監(jiān)督不可或缺的程序，是國家審計作用發(fā)揮的保證，也是防范地方財政風險的重要環(huán)節(jié)。其作用的體現(xiàn)依賴于管理制度的保障，地方人大常委會應(yīng)該以《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》為依據(jù)，切實發(fā)揮監(jiān)督作用。具體而言，地方人大常委會不僅要監(jiān)督地方政府債務(wù)審計整改情況的報告時間、方式和公告，還要明確監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式和監(jiān)督方式的適用情況，從而使地方政府債務(wù)審計整改工作走向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。S

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