制度與經(jīng)濟(jì)增長

石沛寧

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2019）2-153-02

摘 要 按照西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度是一個國家經(jīng)濟(jì)增長的根本原因，若以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的標(biāo)準(zhǔn)為參考，中國的制度質(zhì)量并不高，但是卻維持了四十年的高速增長。本文認(rèn)為，分權(quán)式威權(quán)制的制度核心和晉升錦標(biāo)賽的地方官員治理模式是過去幾十年來中國經(jīng)濟(jì)得以騰飛的根本原因，同時，由這種制度組合所延伸出的政企合謀對發(fā)展過程中所出現(xiàn)的種種問題提供了一個分析框架。

關(guān)鍵詞 中國經(jīng)濟(jì)增長之謎 分權(quán)式威權(quán)制 晉升錦標(biāo)賽 政企合謀

一、引言

在經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展領(lǐng)域，一個國家的經(jīng)濟(jì)增長是非常根本的問題。根據(jù)Solow（1956）、Cass（1965）和Koopmans（1965）等人的研究，新古典增長模型將人均財富的差距歸因于要素積累路徑的差異。Romer（1986）和Lucas（1988）等人則將技術(shù)進(jìn)步內(nèi)生化，但是他們對收入差別的解釋與以前傳統(tǒng)理論的解釋相似。但是，North（1973）等人卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)制度是決定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本原因，例如產(chǎn)權(quán)制度的建立和市場的完善，而財富增長、技術(shù)進(jìn)步等經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象其實(shí)只是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果而非原因。已有研究表明，司法制度、金融市場的完善程度、產(chǎn)權(quán)制度、政府結(jié)構(gòu)和受到的權(quán)力約束對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有巨大的影響（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998；Acemoglu and Robinson，2004）。

中國的改革開放在過去四十年間取得了巨大成就，它成功地使中國從貧窮落后的狀態(tài)一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，如果以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論或?qū)嵶C研究為參照的話，中國的法律、金融、政府以及公司治理等制度體系并不完善。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，政府應(yīng)該保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，實(shí)行政企分開（North，1981；Acemoglu，2005；Rodrik，2006），但是中國政府不僅可以對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，而且中國的法治水平以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度與西方國家相比也處于落后的位置?，F(xiàn)實(shí)和理論之間如此大的反差形成了讓西方學(xué)者困惑的“中國之謎”（The China Puzzle）。

那么究竟是什么樣的制度組合或權(quán)力架構(gòu)為增長提供了合適的激勵？本文介紹了三種與此相關(guān)的分析框架，筆者以為這三種框架所描述的制度體系對過去三十年中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速的發(fā)展以及伴隨期間的各種問題有了有力的解釋。

二、中國特色的經(jīng)濟(jì)制度：地方分權(quán)式威權(quán)主義

許成鋼（2011）將中國的基本經(jīng)濟(jì)制度命名為“地方分權(quán)式的威權(quán)體制”（以下簡稱分權(quán)式威權(quán)制）。分權(quán)式威權(quán)制的突出特點(diǎn)是政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的緊密結(jié)合。一方面，中央政府牢牢地掌握著對地方官員的人事任免權(quán)，并通過對他們的考核來決定他們的升遷。這種人事控制可以使地方政府努力執(zhí)行中央的政策。另一方面，中央政府授予地方政府對絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)的自主決策權(quán)，地方官員也必須對所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)負(fù)責(zé)。

在改革的初期，為了鼓勵地方政府推進(jìn)改革、激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長活力，中央政府給予了地方政府較多的自主決策權(quán)，并鼓勵區(qū)域之間的競爭。當(dāng)一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長超過其他地區(qū)時，這個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)也可能更容易得到提拔，這事實(shí)上就是我們后文將要提到的“晉升錦標(biāo)賽制”的官員治理模式。

在分權(quán)式威權(quán)制下，地方政府比中央更加了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因此可以更好地根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)改革措施和相關(guān)政策，也可以更有效地開展協(xié)調(diào)工作。在遭受外部沖擊時，基于地方協(xié)調(diào)的地區(qū)試驗(yàn)減少了大范圍經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)失敗的可能性。因此，將頂層設(shè)計和地方實(shí)驗(yàn)相結(jié)合的改革方式不僅可以有效地提高改革成功的概率，而且可以降低了推進(jìn)改革的政治風(fēng)險，并且削弱了反對改革的政治力量。

三、地方官員治理模式：晉升錦標(biāo)賽制

改革開放以來，地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長中扮演了非常重要的角色。為什么地方政府有動機(jī)去推動經(jīng)濟(jì)增長？中國如何解決政府內(nèi)部的激勵問題？

按照錢穎一等人（ Montinola et al.，1995； Qian and Roland ， 1998 ； Jin et al.，2005）提出的“中國特色的聯(lián)邦主義”假說，行政分權(quán)和財政分權(quán)是激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要原因。但是也有人認(rèn)為“中國特色的聯(lián)邦主義”假說特別強(qiáng)調(diào)中央和地方的行政和財政分權(quán)必須具有高度的穩(wěn)定性才能發(fā)揮激勵效應(yīng)。事實(shí)上，中國的中央和地方分權(quán)只并不是像美國那樣由憲法對聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力進(jìn)行分割，而真是中央政府的向下授權(quán)。自分權(quán)改革以來，中央對地方政府的授權(quán)一直處于調(diào)整和變動之中 。例如，在財政分權(quán)方面，財政包干在1994年之后變成了分稅制， 財稅利益在中央和地方間的分配發(fā)生了重大變化，地方財稅收入的比重大幅度下降 （ Wong et al.， 1995； Ma ，1997）。雖然這些調(diào)整不利于地方政府的利益，但地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的熱情并沒有受到顯著影響。

周黎安（2004）從“晉升錦標(biāo)賽”的角度解釋了中國政府的治理特征與高速經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。晉升錦標(biāo)賽作為一種行政治理模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)立考核指標(biāo)，如GDP增長率，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升。中央政府對人事權(quán)力的控制是錦標(biāo)賽機(jī)制發(fā)揮作用的基本前提，為了獲得升遷，地方政府官員存在著滿足中央政府考核目標(biāo)的強(qiáng)力激勵。但另一方面，晉升錦標(biāo)賽也產(chǎn)生了一系列的扭曲性后果，導(dǎo)致中國政府職能的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型變得困難重重。

黨的十一屆三種全會決定將工作中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，錦標(biāo)賽的考核標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級黨委和政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績效也就成了干部晉升的主要考核指標(biāo)。因此，地方政府官員非常熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名。與此相聯(lián)系的，為了在同一層級政府機(jī)構(gòu)中獲得相對優(yōu)勢地位，當(dāng)上級政府提出某個經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（GDP 增長率），下級政府就會競相提出更高的發(fā)展指標(biāo)，出現(xiàn)層層分解、層層加碼現(xiàn)象。

從政府官員的晉升激勵研究中國政府內(nèi)部治理的特征有別于“中國特色的聯(lián)邦主義”（ Blanchard and Shleifer， 2001 ； Maskin et al.， 2002 ； Whiting ， 2001 ； Zhou ， 2002）。晉升錦標(biāo)賽理論認(rèn)為，雖然財稅激勵會影響地方政府行為，但是獲得政治晉升、獲取更大的控制權(quán)收益對地方官員而言具有更強(qiáng)的吸引力，而這種激勵在現(xiàn)實(shí)中可能是更為重要的。Li and Zhou （ 2005）、周黎安等（2005）運(yùn)用省級水平的數(shù)據(jù)對地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

四、“中國奇跡”的另一面：政企合謀

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，中國也出現(xiàn)了很多諸如礦難等生產(chǎn)安全事故以及空氣污染等社會問題。對此，聶輝華等人（聶輝華和李金波，2006；聶輝華和蔣敏杰，2011）提出了“政企合謀”的分析框架。所謂政企合謀，是指地方政府為了保持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而一定程度上默許了企業(yè)一些不安全、不規(guī)范甚至不合法的生產(chǎn)行為。

在分權(quán)式威權(quán)制制度下，地方政府背負(fù)了維護(hù)企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要責(zé)任，并且需要對中央政府負(fù)責(zé)，中央政府和地方政府對總的稅收收入進(jìn)行一定比例的劃分。這種責(zé)任劃分和利益分配可以視為中央政府、地方政府和企業(yè)之間的一個契約。政企合謀的分析框架有幾個關(guān)鍵假設(shè)。第一，企業(yè)作為唯一的生產(chǎn)主體，可以根據(jù)需要選擇不同的生產(chǎn)技術(shù)，而生產(chǎn)技術(shù)的選擇則根據(jù)安全性和成本而定。第二，地方政府不僅了解而且可以影響企業(yè)選擇何種生產(chǎn)技術(shù)，但是中央政府只能了解生產(chǎn)結(jié)果。第三，地方政府主要官員任期較短，只追求短期利益。根據(jù)上述三個假設(shè)，企業(yè)會為了節(jié)約成本而選擇安全性較低的技術(shù)，而地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)增長則會默許這種行為。在這種情況下，企業(yè)的利潤增加了，地方經(jīng)濟(jì)也能維持高增長的態(tài)勢，但是安全事故和各種社會問題發(fā)生的概率也大大增加。第四，中央政府追求更加長期、更加可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長方式，也更加關(guān)注社會穩(wěn)定。企業(yè)采取的低沉本、低安全性的技術(shù)會使安全事故和各種社會問題發(fā)生的概率大大增加，中央政府也會對此保持警惕。面對政企合謀，如果中央政府認(rèn)為合謀的負(fù)面結(jié)果小或者收益比較大，就會容忍這種合謀；反之則會懲罰政企合謀，例如撤銷地方官員的職務(wù)，對企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰甚至責(zé)令停產(chǎn)。

聶輝華等人關(guān)于政企合謀導(dǎo)致礦難的研究思路引發(fā)了一系列后續(xù)研究（龍碩、胡軍，2014；張俊、鐘春平，2014；范子英、田彬彬，2013），目前，政企合謀框架已被成功地用于分析高房價、土地違法、環(huán)境污染、偷稅漏稅等現(xiàn)象之中。

五、結(jié)語

制度作為協(xié)調(diào)政治和經(jīng)濟(jì)博弈的基本、穩(wěn)定的機(jī)制，會深刻影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在筆者看來，制度的核心作用在于它能夠決定激勵的方向和強(qiáng)度，但是保障激勵得以實(shí)現(xiàn)的制度形式卻并一定要完全一致。因此，“中國之謎”的實(shí)質(zhì)在于為中國經(jīng)濟(jì)主要參與者提供激勵的制度并非是傳統(tǒng)的理論和實(shí)證研究中的西方制度的形式，而上述三種理論為我們理解中國經(jīng)濟(jì)增長之謎提供了很好分析框架。

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