反貿(mào)易霸凌，建立“不可靠實體清單”

楊露

近日，中國商務(wù)部宣布，中國將建立“不可靠實體清單”制度，不遵守市場規(guī)則、背離契約精神、出于非商業(yè)目的對中國企業(yè)實施封鎖或斷供、嚴(yán)重損害中國企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的外國企業(yè)、組織或個人，將被列入不可靠實體清單。

“不可靠實體清單”被外界解讀為在美國將華為列入出口管制的“實體名單”后，中國反制有關(guān)國家單邊貿(mào)易措施的重磅炸彈。相比美國利用“實體清單”制裁他國的貿(mào)易霸凌主義，中國此次將建立的“不可靠實體清單”與其有著本質(zhì)性區(qū)別，是從法律原則上保護正常國際貿(mào)易投資商業(yè)秩序。及時“亮劍”，將加大美國繼續(xù)實施單方面制裁、經(jīng)濟暴力的風(fēng)險。

對等的反制

法國阿爾斯通公司前高管弗雷德里克·皮耶魯齊在近期大熱的《美國陷阱》一書中，以身陷囹圄的親身經(jīng)歷披露了阿爾斯通被美國企業(yè)“強制”收購，以及美國利用《反海外腐敗法》（FCPA）打擊美國企業(yè)競爭對手的內(nèi)幕，揭露了一場美式的“政商合謀”。

中興芯片事件之后，在與此書描述類似的“美國陷阱”下，中美貿(mào)易摩擦及科技博弈一直持續(xù)。美國方面曾稱將使用“所有可用工具”向中國施壓，中國官方亦表示打貿(mào)易戰(zhàn)“奉陪到底”，在重大原則問題上決不會讓步。

2019年5月，美國商務(wù)部聲明，將把華為分布在全球26個國家（地區(qū)）的68家子公司增列入出口管制的“實體清單”，在實體清單中的公司或個人須獲得BIS頒發(fā)的許可證才可購買美國技術(shù)。

據(jù)了解，美國“實體清單”首次由商務(wù)部發(fā)布于1997年2月。所謂“實體清單”就是美國為維護其國家安全利益，作為出口管制的一個重要手段。相關(guān)企業(yè)一旦進入這份“黑名單”，相當(dāng)于是被剝奪了在美國的貿(mào)易機會，并對其進行了技術(shù)封鎖和國際供應(yīng)鏈的隔離。

在美國“實體清單”的壓力下，位列其中的企業(yè)處于被動狀態(tài)，同時使得被制裁企業(yè)的合作伙伴被迫站隊、劃清界限。比如，在5G領(lǐng)域，任何企業(yè)都很難在高成本壓力下單獨完成產(chǎn)品制造的全流程，尤其是中國在5G中高頻器件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍需國際產(chǎn)業(yè)內(nèi)的技術(shù)合作。

美國《出口管制條例》規(guī)定，“實體清單”內(nèi)容的增加、刪除和更改都必須經(jīng)“最終用戶審查委員會”投票決定。該委員會由美國商務(wù)部牽頭，包括國務(wù)院、國防部、財政部等部門代表。確定增加實體清單需要多數(shù)委員會成員投票通過，而確定刪除或更改實體清單則需要全體成員投票通過。

1997年6月，中國工程物理研究院被列入實體清單，成為第一家進入實體清單的中國實體。截至2019年5月21日，美國的實體清單共涉及62個國家和地區(qū)的1182個實體（包括企業(yè)、研究機構(gòu)、政府和私人組織、個人和其他類型的法人）。中國共有241個實體被列入其中，包括香港90個、臺灣8個，總量位列第二；俄羅斯以316個實體位居第一。

在美國主場優(yōu)勢的游戲規(guī)則面前，一個個的“意外事件”沖擊著人們的傳統(tǒng)貿(mào)易認知。谷歌、高通、ARM等重要供應(yīng)商，相繼宣布停止向華為供貨或繼續(xù)合作。美國物流巨頭聯(lián)邦快遞甚至在未經(jīng)授權(quán)的情況下，擅自將華為從日本寄往中國的兩件包裹寄到了美國。

正常的國際經(jīng)貿(mào)活動受到負面干擾，也直接給全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全帶來威脅。面對一系列的導(dǎo)火索，為了反制有關(guān)國家單邊貿(mào)易措施，2019年 5月31日中國提出將建立“不可靠實體清單”制度，是“以其人之道，還治其人之身”。

商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰回應(yīng)稱，世貿(mào)組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》明確將保護國家安全利益作為例外規(guī)則，也將執(zhí)行各國法律的相關(guān)措施作為例外。

這無疑是一種對沖風(fēng)險的方式，是為了維護公平競爭的市場秩序?qū)Α懊绹葳濉钡闹苯踊貞?yīng)。作為一項規(guī)范性的制度設(shè)計，中國的“不可靠實體清單”制度并不針對任何具體領(lǐng)域，也不針對任何一家具體企業(yè)、組織或個人。商務(wù)部稱，以其維護國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和多邊貿(mào)易體制，反對單邊主義和貿(mào)易保護主義，維護中國國家安全、社會公共利益和企業(yè)合法權(quán)益。

什么樣的實體會被列入“不可靠實體清單”？商務(wù)部表示，會綜合考慮四方面因素：一是該實體是否存在針對中國實體實施封鎖、斷供或其他歧視性措施的行為；二是該實體行為是否基于非商業(yè)目的，違背市場規(guī)則和契約精神；三是該實體行為是否對中國企業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害；四是該實體行為是否對國家安全構(gòu)成威脅或潛在威脅。目前，“不可靠實體清單”制度正在走必要程序，具體措施將于近期公布。

重構(gòu)全球經(jīng)濟治理格局

過去幾十年，美國一手締造了世界貿(mào)易體系和國際貿(mào)易的結(jié)算體系，并通過維護經(jīng)濟全球化的基本秩序促進了世界經(jīng)濟的發(fā)展。但在美國主導(dǎo)的全球經(jīng)濟治理格局中，其對華為等中國企業(yè)的指控，在制度性上更多地呈現(xiàn)出霸權(quán)的一面，以中國為代表的新興市場難以伸張自身的訴求。

隨著全球化的不斷推進，全球經(jīng)濟治理力量之間的博弈更趨激烈。新興經(jīng)濟體實力不斷攀升，與發(fā)達經(jīng)濟體的實力對比的變化，使得兩者在全球治理領(lǐng)域，以及全球化與逆全球化兩大思潮力量之間將會持續(xù)交鋒。

近期中國政府實施了一系列反制舉措，2019年6月1日起對已實施加征關(guān)稅的600億美元美國商品提高加征稅率，接著警告美方不要妄想利用中國出口稀土制造的產(chǎn)品來遏制打壓中國發(fā)展。而此次決定推出的“不可靠實體清單”制度更是中國作為發(fā)展中國家的代表，對當(dāng)前全球經(jīng)濟治理權(quán)力架構(gòu)的一次明確表態(tài)。

“不可靠實體清單”制度將那些基于非商業(yè)目的對中國實體實施封鎖斷供等措施，對中國國家安全構(gòu)成威脅或潛在威脅的外國法人組織或個人列入其中，有利于構(gòu)筑保護中國企業(yè)的一道屏障，其威懾力也有利于各國企業(yè)樹立“反貿(mào)易霸凌”的信心。

據(jù)悉，“不可靠實體清單”制度的法律依據(jù)主要有《對外貿(mào)易法》《反壟斷法》《國家安全法》等有關(guān)法律法規(guī)。一直以來，中國對外貿(mào)易的法律制度就是在改革開放的進程中，以及與世界各國貿(mào)易關(guān)系不斷發(fā)展中建立起來并逐漸完善的。如今，中國正在這場對美博弈中加緊完善法律法規(guī)體系。

針對“不可靠實體清單”制度是否符合世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定，商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰回應(yīng)稱，世貿(mào)組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》明確將保護國家安全利益作為例外規(guī)則，也將執(zhí)行各國法律的相關(guān)措施作為例外。此外，各國反壟斷立法都規(guī)定，非出于正常商業(yè)考慮、拒絕進行正常商業(yè)交易或采取其他歧視性措施的行為是違法行為，要受到相應(yīng)的處罰。中國反壟斷法也有類似規(guī)定。

另一個關(guān)鍵問題是，列入清單的實體會面臨什么樣的制裁和限制？目前，官方尚未發(fā)布具體的制裁措施。參考相關(guān)法律以及其他國家在相關(guān)領(lǐng)域的管制措施，我們可以預(yù)測列入清單的實體，在中國的銷售、投資、業(yè)務(wù)許可等方面，或?qū)⑹艿礁鞣N限制性措施，也會直接或間接影響其關(guān)聯(lián)性企業(yè)。跨國企業(yè)的市場戰(zhàn)略謀劃一般都會以3-5年為周期，一旦被列入清單，對企業(yè)發(fā)展會帶來很大影響。

商務(wù)部條約法律司司長王賀軍明確表示，被列入清單的相關(guān)實體具有申辯權(quán)。將來落地的規(guī)定會明確相關(guān)的調(diào)查程序，即賦予相關(guān)的利益關(guān)系方一定的申辯權(quán)，中方對此進行必要的調(diào)查。此外，在有關(guān)實體糾正違法行為后，中方亦會酌情調(diào)整清單。

清單制度與對外開放并不相悖

在全球產(chǎn)業(yè)鏈交織形成的網(wǎng)絡(luò)中，各國貿(mào)易都深度融入其中?！版湣鄙侠娼豢椡瑫r也是相互依存的，中國企業(yè)與全球企業(yè)同處一條“鏈”上。中國建立“不可靠實體清單”制度首先是為了保證自身在“鏈”上的穩(wěn)定性，這與美國通過“實體清單”實施科技霸權(quán)，對于他國進口美國技術(shù)實施嚴(yán)格監(jiān)控，限制高技術(shù)產(chǎn)品的目的完全不同。

前不久，中國出臺了《外商投資法》，按照投資和貿(mào)易自由化原則優(yōu)化營商環(huán)境，明確對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度，在投資準(zhǔn)入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。

值得注意的是， 清單制度與對外開放并不相悖。“不可靠實體清單”主要是針對非商業(yè)目的，對中國企業(yè)進行斷供或者封鎖，扭曲市場的做法的貿(mào)易行為。這類行為還可能會危及中國國家安全和社會公共利益的企業(yè)、個人或機構(gòu)。因此，將相關(guān)實體其列入清單，是為了維護可持續(xù)的貿(mào)易秩序，也是對國外企業(yè)在美國政治壓力下產(chǎn)生“圍堵共識”的一個警告。

失去了來自大國市場的優(yōu)勢，其研發(fā)成本、管理費用就難以依靠規(guī)?；?yīng)來平攤和降低，最終影響到企業(yè)本身的研發(fā)轉(zhuǎn)型。

在全球外國直接投資縮水時，中國吸收外資實現(xiàn)了逆勢增長。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測報告》顯示，2018年全球外國直接投資繼續(xù)下滑，跌至國際金融危機后的最低水平。而中國商務(wù)部最新數(shù)據(jù)顯示，2018年中國實際使用外資8856.1億元，同比增長0.9%，吸收外資水平穩(wěn)步攀升。

要素聚集能力強勁的市場，是吸引外商投資的基礎(chǔ)。中國之所以能對外資持續(xù)保持吸引力，是源于不斷實施的擴大開放政策，包括在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的擴大開放。絕大多數(shù)的大型跨國公司都視中國為重要市場，而貿(mào)易摩擦一旦引起中國在市場方面的反擊，會直接影響到跨國企業(yè)在中國的利潤。

失去了來自大國市場的優(yōu)勢，其研發(fā)成本、管理費用就難以依靠規(guī)?；?yīng)來平攤和降低，最終影響到企業(yè)本身的研發(fā)轉(zhuǎn)型。從資本的角度來看，中國的這份“不可靠實體清單”于全球產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)而言有著更深層次的意義。當(dāng)然，遵守中國法律法規(guī)、市場規(guī)則、契約精神的企業(yè)則不必擔(dān)心這個問題。

大國經(jīng)濟可容納大規(guī)模的生產(chǎn)。中國企業(yè)規(guī)模的擴張正是建立在中國市場這種專業(yè)化、集中化的基礎(chǔ)之上。某種程度上可以說，國家和國家之間的競爭，就是大企業(yè)之間的競爭。從經(jīng)濟學(xué)基本原理來看，市場的廣度和深度制約著大企業(yè)創(chuàng)新升級的速度。當(dāng)今世界，對任何一個世界級大企業(yè)來說，中國和美國市場都是很難放棄的超大規(guī)模市場，原因就在這里。如果雙方都頻繁動用不可靠實體清單的制度手段，那是一種雙輸?shù)牟┺?，所以中國釋放“不可靠實體清單”制度的政策信號，會對美國政商界對貿(mào)易摩擦的走向帶來影響。一定程度上可以說，中國政府通過政策工具的合理運用，會讓全球認清合作共贏才是全球經(jīng)濟發(fā)展的大勢。

當(dāng)然，隨著外商投資準(zhǔn)入負面清單將再縮減，降低關(guān)稅，資本項目自由化等開放措施將穩(wěn)步持續(xù)推進，開放程度的擴大也意味著會有一些新的風(fēng)險出現(xiàn)。從這個意義上說，“不可靠實體清單”制度出臺，以規(guī)則加以約束“攪局者”，恰恰是為了保證中國在更高水平開放過程中的經(jīng)濟安全。