公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究

劉耀偉

[摘 要] 隨著我國(guó)公益性事業(yè)單位分類推進(jìn)改革的不斷深入，建立和優(yōu)化公益性科研事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)便顯得尤為重要和關(guān)鍵。目前我國(guó)公益性科研事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)面臨法人自主權(quán)落實(shí)不到位、組織架構(gòu)的搭建不完善、運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)不健全、配套制度的改革不全面等諸多問(wèn)題，而究其實(shí)質(zhì)原因在于政府的集中管理難以打破、頂層設(shè)計(jì)不完善和相關(guān)法規(guī)政策缺失等，因此提出落實(shí)法人自主權(quán)、完善組織架構(gòu)搭建、健全運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)和推進(jìn)配套制度改革等優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 公益性科研事業(yè)單位;組織架構(gòu);法人治理結(jié)構(gòu)

[中圖分類號(hào)] F370[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）05-0135-02

一、引言

近幾年來(lái)，關(guān)于我國(guó)對(duì)事業(yè)單位改革與發(fā)展的呼聲越來(lái)越高漲，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的改革采取了多種手段和方法，例如權(quán)力下放、政事分開(kāi)、管辦分離等，雖然從整體上看改革對(duì)事業(yè)單位的后續(xù)發(fā)展取得了一定成效，但是依然存在資源分配不均衡、權(quán)力下放不完全和功能定位不準(zhǔn)確等諸多問(wèn)題。早在中共第十七屆二中全會(huì)就提出要分類改革事業(yè)單位的舉措，并提出要加快構(gòu)建公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)出自于公司的治理，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度內(nèi)容中最為重要的組織架構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)具有狹義和廣義之分，狹義的法人治理結(jié)構(gòu)由股東大會(huì)（或股東會(huì)）、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理4個(gè)部分組成，廣義的法人治理結(jié)構(gòu)還包括與社會(huì)公眾、債權(quán)人、客戶和員工等利益相關(guān)者的關(guān)系。公益性科研事業(yè)單位屬于國(guó)家所有，對(duì)其進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的改革實(shí)屬一種大膽嘗試，目前對(duì)此嘗試也在不斷的摸索和探索當(dāng)中，一旦對(duì)公益性科研事業(yè)單位建立起了法人治理結(jié)構(gòu)這種組織框架，勢(shì)必能夠有效解決舊的管理體制中存在的權(quán)力集中、政事不分、管辦不分等諸多問(wèn)題。因此，通過(guò)挖掘公益性科研事業(yè)單位實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)面臨的問(wèn)題及其成因，以便提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

二、公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)面臨的問(wèn)題

（一）法人自主權(quán)落實(shí)不到位

按照我國(guó)2017年3月出臺(tái)的《民法總則》的規(guī)定，公益性科研事業(yè)單位的法人屬于非營(yíng)利性法人，但是就目前來(lái)看，公益性科研事業(yè)單位的法人自主權(quán)落實(shí)并不到位。主要表現(xiàn)在以下3方面：一是無(wú)法落實(shí)并準(zhǔn)確定位理事會(huì)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。由于相關(guān)必要性指導(dǎo)文件的缺乏使得權(quán)力清單的移交無(wú)法理順并制作;二是管理層和理事會(huì)的相關(guān)職能并沒(méi)有落到實(shí)處。理事會(huì)在財(cái)政、社保、審計(jì)、發(fā)改委等近20個(gè)政府相關(guān)部門的管控下無(wú)法拍板決策;三是理事會(huì)的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理權(quán)無(wú)法獲得獨(dú)立。因?yàn)閲?guó)資委、財(cái)政部門等政府部門會(huì)強(qiáng)加進(jìn)入。

（二）組織架構(gòu)的搭建不完善

從本質(zhì)上講，法人治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)是監(jiān)督層、執(zhí)行層與決策權(quán)的權(quán)責(zé)之間相互協(xié)調(diào)、制約及合理分配的制度安排，但是目前從公益性科研事業(yè)單位來(lái)看，其法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)搭建還很不完善，表現(xiàn)為以下3方面：一是“三權(quán)分立”未得到真正實(shí)現(xiàn)。在已成立的法人治理結(jié)構(gòu)中，基本只是理事會(huì)的成立，而監(jiān)督層和決策權(quán)并未落實(shí)，三權(quán)基本歸由理事會(huì)掌控;二是理事會(huì)理事選出的標(biāo)準(zhǔn)與程序不規(guī)范。理事長(zhǎng)的誕生基本由主管部門的領(lǐng)導(dǎo)直接確定;三是理事會(huì)的成員組成不科學(xué)。管理層成員占據(jù)了理事會(huì)大部分席位，不合規(guī)定。

（三）運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)不健全

目前公益性科研事業(yè)單位的重點(diǎn)放在了組織架構(gòu)的搭建上，而對(duì)其運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)卻不重視，治理機(jī)制和治理規(guī)則均不健全。表現(xiàn)為以下4方面：一是理事激勵(lì)制約機(jī)制不完善。沒(méi)有明確規(guī)定理事代表的工作職責(zé)和權(quán)限，相關(guān)的披露制度缺失，在選擇理事時(shí)只看重其社會(huì)地位和榮譽(yù);二是理事會(huì)決策執(zhí)行程序不合規(guī)。對(duì)其過(guò)程與結(jié)果等的考察缺失，使得對(duì)其過(guò)程與結(jié)果無(wú)法有效監(jiān)督;三是外部監(jiān)督機(jī)制缺失。目前除了對(duì)理事會(huì)有決策失誤追究機(jī)制外，沒(méi)有別的外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)其權(quán)力進(jìn)行有效約束;四是評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還未建立，以致無(wú)法進(jìn)行必要的定量分析與評(píng)價(jià)。

（四）配套制度的改革不全面

我們要清晰的是公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革涉及到方方面面，絕非部分改革，而是全面整體地改革，并非轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建組織架構(gòu)那么簡(jiǎn)單。改革不能損害職工的根本利益，要妥善安排好職工的職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、養(yǎng)老保障等切身利益。因此，財(cái)務(wù)管理、人事管理等方面的配套制度改革不可或缺。但是目前針對(duì)公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)配套措施改革還很不全面，如財(cái)政制度銜接配套無(wú)法落實(shí)，職工退出機(jī)制尚未建立等問(wèn)題突出。

三、公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)面臨問(wèn)題的成因

（一）政府的集中管理難以打破

自我國(guó)建國(guó)以來(lái)，公益性科研事業(yè)單位一直由政府管控，經(jīng)費(fèi)也由財(cái)政撥付，政府的這種集中管理在短時(shí)間內(nèi)是很難被打破的，主要表現(xiàn)為以下3點(diǎn)：一是主管部門對(duì)公益性科研事業(yè)單位的管理難以打破。管理層、理事會(huì)、主管部門等的各自權(quán)責(zé)沒(méi)有明確，職責(zé)清單沒(méi)有制定并下放;二是國(guó)家對(duì)公益性科研事業(yè)單位的傳統(tǒng)管理理念難以改變。這種根深蒂固的管理理念很難短期內(nèi)改變;三是多部門對(duì)公益性科研事業(yè)單位的綜合管理難以打破。對(duì)公益性科研事業(yè)單位的管理除了主管部門外，還涉及好多政府部門，這種綜合管理體制機(jī)制很難擺脫。

（二）頂層設(shè)計(jì)不完善

公益性科研事業(yè)單位實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)要求具有完善的頂層設(shè)計(jì)，但是目前配套改革還未啟動(dòng)，頂層設(shè)計(jì)還很不完善。主要表現(xiàn)在以下2方面：一是公益性科研事業(yè)單位的物權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)等一切權(quán)力還被上級(jí)主管的政府部門牢牢掌控。事業(yè)單位的物權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)等等管理體制改革嚴(yán)重滯后于法人治理結(jié)構(gòu)改革，使得公益性科研事業(yè)單位法人自主權(quán)不可能得到落實(shí)，理事會(huì)并沒(méi)有對(duì)“事權(quán)”具有真正發(fā)言權(quán);二是現(xiàn)行政府相關(guān)管理制度與法人治理結(jié)構(gòu)所要求的內(nèi)容還相差甚遠(yuǎn)，如財(cái)務(wù)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、收入分配、人事管理等都存在巨大差距。

（三）相關(guān)法規(guī)政策缺失

截止到目前，關(guān)于支持公益性科研事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)甚少，僅有2017年3月出臺(tái)的民法總則中提到了理事會(huì)的定位問(wèn)題，而且并沒(méi)有詳細(xì)闡述和明確理事會(huì)所應(yīng)當(dāng)擁有的具體權(quán)力。如此甚少的相關(guān)法律法規(guī)政策不能夠有效支撐法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和運(yùn)行。2011年中共中央頒布的關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)性文件僅僅是對(duì)組織形式做了模糊規(guī)定，但是對(duì)自主權(quán)的下放、保證等關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有明確規(guī)定。目前只能依靠借鑒企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)摸索前進(jìn)，勢(shì)必造成很大浪費(fèi)，效果也將大打折扣。

四、優(yōu)化公益性科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

（一）落實(shí)法人自主權(quán)

要想使公益性科研事業(yè)單位法人自主權(quán)得到真正落實(shí)，必須從轉(zhuǎn)變政府職能著手，否則法人治理結(jié)構(gòu)便成為空談。要想轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)公益性科研事業(yè)單位法人自主權(quán)需從以下3點(diǎn)出發(fā)：一是轉(zhuǎn)變政府管理觀念。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)購(gòu)買、合作等多種形式提供公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元化，在保證公共利益的基礎(chǔ)上提高公共服務(wù)水準(zhǔn);二是加快政府放權(quán)，分離政事關(guān)系。政府制定責(zé)任與權(quán)力清單，下放事業(yè)單位的人財(cái)物等管理權(quán)限，可以適當(dāng)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督;三是構(gòu)建新型契約關(guān)系。公益性科研事業(yè)單位作為代理方與政府作為委托方制定新型契約關(guān)系，既可以避免委托方越位和缺位，也能保證相關(guān)利益不受損害。

（二）完善組織架構(gòu)搭建

一是建立健全公益性科研事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)。依據(jù)單位規(guī)模大小、服務(wù)對(duì)象與種類等確定理事會(huì)具體規(guī)模，“三方參與”原則貫徹落實(shí)，客戶、單位與政府代表共同參與，理事的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)依據(jù)單位等實(shí)際情況確定，避免由主管部門“一刀切”的方式產(chǎn)生;二是加強(qiáng)公益性科研事業(yè)單位的管理層建設(shè)。轉(zhuǎn)變管理層相關(guān)人員的產(chǎn)生方式，對(duì)管理層實(shí)行聘任制，避免上級(jí)直接任命，制定對(duì)管理層的制約機(jī)制，如明確其權(quán)責(zé)范圍，規(guī)定其任職年限等。同時(shí)制定完善的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方的主動(dòng)性和積極性。

（三）健全運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

一是完善公益性科研事業(yè)單位的法人監(jiān)督機(jī)制。分離事業(yè)單位理事會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，可以嘗試單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，全程監(jiān)督單位的管理層及成員、理事會(huì)及其職責(zé)、內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況等。同時(shí)加快建立由職工、主管部門、出資人、黨組織等多方參與的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，引入社會(huì)監(jiān)督與公眾監(jiān)督等輔助機(jī)制;二是建立并健全公益性科研事業(yè)單位的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在充分調(diào)研和把握政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立針對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的評(píng)估建設(shè)指標(biāo)測(cè)評(píng)體系。同時(shí)建立社會(huì)效益評(píng)價(jià)體系，包括構(gòu)建清晰的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和多層級(jí)的效益反饋評(píng)價(jià)體系等。

（四）推進(jìn)配套制度改革

一是下放財(cái)務(wù)管理自主權(quán)。公益性科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)享有財(cái)務(wù)直接管理權(quán)，同時(shí)建立本單位的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，可由第三方聯(lián)合主管部門對(duì)公益性科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行評(píng)估，并與下年度財(cái)政撥款直接掛鉤;二是加快人事管理制度改革。由公益性科研事業(yè)單位對(duì)其人事權(quán)限直接管理，對(duì)職工簽訂聘任制合同，對(duì)管理層、監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)同樣實(shí)行聘任制，并規(guī)定聘任年限;三是加快收入分配制度改革。采取職工績(jī)效工資制度，公平、科學(xué)地評(píng)估每位員工的工作績(jī)效，逐步引入市場(chǎng)化的工資待遇調(diào)節(jié)機(jī)制。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]