城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路怎么走

錢敏

“40年前，我們通過(guò)農(nóng)村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應(yīng)該通過(guò)振興鄉(xiāng)村，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面?！?018年9月21日，中共中央政治局組織第八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，向改革要?jiǎng)恿?，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。

2019年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。次日，國(guó)家發(fā)展改革委舉行黨的十八大以來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的歷史性成就以及《意見》發(fā)布會(huì)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展尤為必要

工業(yè)革命以來(lái)，許多國(guó)家都將推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興作為施政重點(diǎn)。在我國(guó)，黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”首次寫入黨的文獻(xiàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系由此步入嶄新歷史時(shí)期。

“2018年，戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)化率分別提高到43.37%、59.58%?！薄敖刂?018年底，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保覆蓋13.5億人、大病保險(xiǎn)覆蓋10.5億人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋9.4億人?！薄敖刂?018年底，99.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網(wǎng)絡(luò)?！薄稗r(nóng)村貧困人口累計(jì)減少8239萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從（2012年底的）10.2%下降到2018年底的1.7%，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增速持續(xù)快于全國(guó)平均水平。”

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全局和戰(zhàn)略的高度，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，積極探索符合我國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推出一系列重大改革舉措，取得歷史性成就。發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍分享的幾組數(shù)據(jù)就是明證。

盡管已取得歷史性成就，但陳亞軍提醒，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板”。比如，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)仍然存在障礙，城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除;城鄉(xiāng)公共資源配置仍不合理，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系尚不健全，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和組織體系還不完善，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低、競(jìng)爭(zhēng)力弱;農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制還有待完善，農(nóng)民持續(xù)增收面臨比較大的挑戰(zhàn)。

針對(duì)以上種種不足，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系就顯得尤為必要。而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在陳亞軍看來(lái)意義重大。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，還是拓展發(fā)展空間的強(qiáng)勁動(dòng)力。

“鄉(xiāng)村振興不能就鄉(xiāng)村來(lái)談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中去破解它的一些難題?！标悂嗆娭赋觯⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障。

增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵

2015年，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置合理化、基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、居民收入均衡化。與之相應(yīng)，陳亞軍表示，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合改革的主要任務(wù)是五個(gè)“有利于”，即建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制，建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制，以及建立健全有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的體制機(jī)制。

“其實(shí)整個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的五大體制機(jī)制改革都是有利于農(nóng)民增收的”，陳亞軍表示，要“以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)”。針對(duì)目前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)比較薄弱，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)同的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南表示，未來(lái)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以一二三產(chǎn)融合發(fā)展以及鄉(xiāng)村文化旅游等為補(bǔ)充的多元化經(jīng)濟(jì)?！俺青l(xiāng)之間要產(chǎn)業(yè)協(xié)同，核心是要用城市的科技，特別是跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的科學(xué)技術(shù)來(lái)改造鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用城市的工業(yè)來(lái)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，用城市的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)豐富農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。”

城市里已經(jīng)在發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而農(nóng)村仍在以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。周南特別希望探索通過(guò)市場(chǎng)化方式建立一個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，用以引導(dǎo)社會(huì)資本，重點(diǎn)培育一批國(guó)家層面的城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，讓它形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。通過(guò)一段時(shí)間的培育，他希望這些空間載體能夠更多承載人口、產(chǎn)業(yè)集聚，成為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的先行區(qū)。

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，而收入問(wèn)題又是核心中的核心。如何使農(nóng)民的“錢袋子”鼓起來(lái)？國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長(zhǎng)劉春雨表示，《意見》明確提出，將通過(guò)四個(gè)方面的渠道，統(tǒng)籌提高農(nóng)民的工資性、經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入。

要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，減少?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量，對(duì)未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，要從多方面入手，提高其工資性收入;要完善財(cái)政、信貸、保險(xiǎn)、用地等政策，降低農(nóng)業(yè)成本，要提高職業(yè)農(nóng)民技能，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，統(tǒng)籌提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入;要推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到集體成員，推動(dòng)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東;要履行好政府的再分配調(diào)節(jié)職能，加強(qiáng)公共財(cái)力保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間收入分配格局不斷調(diào)整和優(yōu)化。

改革要分“三步走”

縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平的差距是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革的目標(biāo)所在，就鄉(xiāng)村振興而言，農(nóng)民生活富裕是根本。雖然我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比已從2007年的3.14下降到2018年的2.69，但相比大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家或現(xiàn)代化國(guó)家1.6的水平，差距仍不容小覷。

毫無(wú)疑問(wèn)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，在明確目標(biāo)任務(wù)的前提下，還需要進(jìn)行整體謀劃。

按照實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，并與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》緊密銜接，陳亞軍表示，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制要分“三步走”：第一步，到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立;第二步，到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善;第三步，到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。

第一步，是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃期相一致，到2020年城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制初步建立。從2018年到2022年是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的第一個(gè)五年，迫切需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制改革作為根本的制度保障。到2022年這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要努力做到城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道基本打通，除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制放開放寬，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

第二步，是與中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相一致，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制更加完善。到這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要努力做到城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

第三步，是與中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相一致，到本世紀(jì)中葉2050年左右，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制成熟定型，這時(shí)要努力做到城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興、全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)。

需要注意的是，改革強(qiáng)調(diào)因地制宜、循序漸進(jìn)。陳亞軍提醒，各個(gè)地方發(fā)展水平不一樣，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段不一樣，鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性很大，因此不能搞成全國(guó)“一刀切”。要分類施策、梯次推進(jìn)，同時(shí)還要搞試點(diǎn)先行、久久為功，努力形成符合各地實(shí)際的、各具特色的改革路徑和城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。