鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境及其對策探究

陸杰華

在實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系建設(shè)，不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平和村民生活質(zhì)量，不僅關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也事關(guān)新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中共十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中又進(jìn)一步明確提出：鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。

自21世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。截至2018年底，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到59.58%。不過，我們必須正視的是，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀怀^40%，其中鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.64億。毋庸置疑，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，我國鄉(xiāng)村人口、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了諸多新變化，這對鄉(xiāng)村振興背景下新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)，如何提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化能力已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中亟待重視的一項(xiàng)重大議題。

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要困境

多年來，我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理取得了積極成效，包括村民自治機(jī)制日益成熟、基層鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平明顯提高、鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力增強(qiáng)等。不過，我們也必須清晰認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會(huì)治理正面臨新的問題與困境，這些挑戰(zhàn)和問題主要包括：

第一，鄉(xiāng)村治理理念滯后，現(xiàn)代法治體系尚未構(gòu)建。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式依賴于無為政治環(huán)境下的鄉(xiāng)紳制、家族制和社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)，在很大程度上并非地方自治和民主自治，而是少數(shù)“精英”控制和統(tǒng)治的治理形態(tài)。在農(nóng)村傳統(tǒng)治理方式和落后理念的影響下，不少鄉(xiāng)村干部逐漸形成以人治思維控制管理社會(huì)的行為定式，鄉(xiāng)村治理理念的維穩(wěn)性與控制性較為突出。正是基于鄉(xiāng)村社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)削弱的影響，村民逐漸習(xí)慣于鄉(xiāng)村干部的“人治”管理方式，整個(gè)鄉(xiāng)村在弘揚(yáng)新型法治建設(shè)理念方面很難達(dá)成共識(shí)。此外，受限于當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的有限性以及基層黨組織的渙散疲弱，鄉(xiāng)村社會(huì)治理缺乏主體參與成員，村民集體意識(shí)整體偏弱，這在某種程度上也導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村干部淡化法治理念，鄉(xiāng)村現(xiàn)代法治體系建設(shè)處于滯后狀態(tài)。特別需要指出的是，多年來有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法治體系尚屬空白。

第二，鄉(xiāng)村治理體制不順暢，基層思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。當(dāng)下，不少基層干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為鄉(xiāng)村治理“第一主體”，而把村委會(huì)視作其“隸屬機(jī)構(gòu)”，彼此溝通多采用“行政命令”管理方式，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制的“官僚化”色彩濃厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政務(wù)”與村級(jí)“村務(wù)”的治理角色、意志沖突頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)性作用和村民自治組織的基礎(chǔ)性作用未有效發(fā)揮，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制不順暢。并且，許多農(nóng)村地區(qū)基層在治理思想認(rèn)識(shí)上未能較好地統(tǒng)一，多數(shù)干部在新型城鎮(zhèn)化的影響下片面強(qiáng)調(diào)“重城市，輕農(nóng)村”的管理思想，模仿城市管理模式發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村，并不符合未來以鄉(xiāng)村為中心的振興發(fā)展思想。此外，伴隨鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化式微，村民價(jià)值觀混亂并對村莊共同體的認(rèn)同度較低，瓦解了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)條件，村民思想認(rèn)識(shí)的多元化、價(jià)值理念的復(fù)雜化、社會(huì)關(guān)系的陌生化，增加了統(tǒng)一基層思想的難度，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制在“同質(zhì)性”偏弱的社會(huì)環(huán)境下難以完善與創(chuàng)新。

第三，鄉(xiāng)村治理模式單一化，社會(huì)力量參與受限制。“鄉(xiāng)政村治”管理模式實(shí)行幾十年來，農(nóng)村地區(qū)無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村級(jí)自治組織，在很大程度上強(qiáng)調(diào)“重管理，輕服務(wù)”的管理型治理形態(tài)，而不能對應(yīng)村民需求開展服務(wù)性治理。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)多重治理模式被單一行政化治理所取代，鄉(xiāng)村社會(huì)科層化機(jī)制中逐步引入官僚體系的“命令—服從”關(guān)系，鄉(xiāng)村治理趨于封閉失衡的權(quán)力壟斷式結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理體制需要加快革新和完善?；诋?dāng)前偏畸形的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的權(quán)力多集中在少數(shù)精英手中，而缺乏有效的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制與社會(huì)服務(wù)治理機(jī)制。并且，農(nóng)村集體所有制的存在，治理方式以集體治理為主，這一封閉性制度安排客觀上限制了外來常住人口的集體參與和治理意愿，同時(shí)也限制了外界社會(huì)力量有序參與鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)和有序融入鄉(xiāng)村社會(huì)公共治理。此外，隨著當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化的日益加劇，村民“異質(zhì)性”與排斥性觀念較強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體的多元化、利益關(guān)系的復(fù)雜化以及利益人群協(xié)調(diào)的困難化，在很大程度上會(huì)限制包含社會(huì)力量在內(nèi)的多元共治模式扎根鄉(xiāng)村。

第四，空心化與老齡化加劇，鄉(xiāng)村治理與復(fù)興難度加大。由于現(xiàn)代性在30年來以無法想象的廣度、深度與速度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，一些農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)由“總體性社會(huì)”快速演變?yōu)椤胺稚⑿蜕鐣?huì)”，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“分化”與“斷裂”的特征，其中最明顯的便是社會(huì)流動(dòng)與人口遷移加快。伴隨農(nóng)村人口大規(guī)模的涌入城市城區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的年輕勞動(dòng)力逐步向二三產(chǎn)業(yè)和中心城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、農(nóng)村空心化的問題日益加劇。近年來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國老齡化存在著城鄉(xiāng)倒置的鮮明特點(diǎn)，即鄉(xiāng)村老齡化程度明顯高于城市地區(qū)。此外，由于鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏內(nèi)生動(dòng)力源，留村居民的集體參與意愿和參與村莊治理的能力逐漸降低，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)治理內(nèi)生性資源的挖掘與發(fā)揮，削弱了鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的自治與自興能力，最終加劇了村莊衰敗并加大了鄉(xiāng)村自我振興與社會(huì)治理的難度。

第五，治理隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展緩慢，人才培養(yǎng)機(jī)制不健全。伴隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村社會(huì)的推進(jìn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的封閉性逐漸被打破，宗族長老和鄉(xiāng)紳精英等傳統(tǒng)治理主體日益沒落。并且，由于鄉(xiāng)村精英或人才較多地凈流出至城市，而回流返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才相對偏少，因此鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等多領(lǐng)域內(nèi)生性治理精英，鄉(xiāng)村社會(huì)治理成效也大受影響。盡管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)為開展鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供了良好的硬件設(shè)施，并且鼓勵(lì)一批“四有”青年、大學(xué)生和黨政干部下基層服務(wù)鄉(xiāng)村，但在具體基層實(shí)踐中，部分下村干部并未很好地與村民建構(gòu)良好的信任關(guān)系，對鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)狀和“三農(nóng)”發(fā)展的掌握程度不高，因此鄉(xiāng)村治理專業(yè)化隊(duì)伍尚未形成。

下一步鄉(xiāng)村社會(huì)治理的政策框架

在實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系建設(shè)，不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平和村民生活質(zhì)量，不僅關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也事關(guān)新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，我們提出如下政策建議：

第一，制定鄉(xiāng)村治理中長期規(guī)劃，明確相關(guān)部門任務(wù)。國家應(yīng)當(dāng)在總結(jié)歸納各地鄉(xiāng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，編制《鄉(xiāng)村社會(huì)治理中長期規(guī)劃》，界定鄉(xiāng)村社會(huì)治理在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中的定位與意義，明確未來鄉(xiāng)村社會(huì)治理的指導(dǎo)思想、基本原則，塑造新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理理念，勾勒中長期總體思路與發(fā)展目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理規(guī)劃的引領(lǐng)和指導(dǎo)下，結(jié)合各地實(shí)際，逐一細(xì)化明確相關(guān)部門的任務(wù)和負(fù)責(zé)項(xiàng)目，力求責(zé)任到人，并探索建立鄉(xiāng)村社會(huì)治理績效考核評估機(jī)制。

第二，轉(zhuǎn)變治理人員認(rèn)識(shí)與理念，健全鄉(xiāng)村法治體系。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理人員的認(rèn)識(shí)與理念、健全鄉(xiāng)村法治體系作為新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展的一大重點(diǎn)任務(wù)。一是要加強(qiáng)對基層治理人員的培訓(xùn)、宣傳與教育，引導(dǎo)其剔除舊思想與舊理念，逐步接受新時(shí)代新型治理理念，促進(jìn)由“重模仿城市”“重管理”的理念到“重農(nóng)村發(fā)展”“重服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)治理思想的開放性，提升對社會(huì)力量參與的接受度。二是要著力增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理在法律和制度的權(quán)威，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治宣傳，提升基層治理人員與民眾的法治參與理念，構(gòu)建對基層治理權(quán)力的有效法律監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)治理關(guān)系，加快由“命令—服從”型到“法治—參與”型的關(guān)系，逐步健全鄉(xiāng)村法治體系。

第三，構(gòu)建多元共治管理新機(jī)制，推動(dòng)法治德治自治共進(jìn)。加快新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)治理進(jìn)程，應(yīng)著力構(gòu)建以基層黨組織為核心的多元共治服務(wù)管理新機(jī)制，全面推動(dòng)法治、德治、自治齊頭并進(jìn)。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織的職能，創(chuàng)新基層自治組織工作方式與民主評議監(jiān)督方式，加強(qiáng)管理與服務(wù)的融合，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面依法行政并切實(shí)向法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。二是要充分調(diào)動(dòng)廣大村民和新興社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的積極性，發(fā)揮好村民的治理主體作用和社會(huì)組織的生力軍作用，并注重培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、社區(qū)服務(wù)類、科技研發(fā)類、公益志愿類等鄉(xiāng)村社會(huì)組織，從而夯實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)治理基礎(chǔ)。三是堅(jiān)持法治、德治、自治三管齊下，堅(jiān)持法治為本、德治為先、自治為基礎(chǔ)，切實(shí)將法治建設(shè)的總目標(biāo)貫穿鄉(xiāng)村社會(huì)治理全過程，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制并培育保護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治能力。

第四，統(tǒng)籌相關(guān)政策與治理主體，整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源。統(tǒng)籌相關(guān)部門配套政策與各個(gè)治理主體是鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效開展的宏觀保障，整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源則會(huì)增強(qiáng)治理的動(dòng)力。一是要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的系統(tǒng)化研究，嘗試在部際之間協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)治理政策支持體系。二是要注重協(xié)調(diào)各治理主體的利益關(guān)系與矛盾沖突，探索建立分工明確、責(zé)任到位的新型鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體機(jī)制，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層自治組織、鄉(xiāng)村民眾、社會(huì)組織等資源，并增強(qiáng)資源鏈接的有效性、可適性。三是要強(qiáng)調(diào)挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部資源并整合各項(xiàng)優(yōu)勢資源，以發(fā)展眼光看待鄉(xiāng)村留守人員的優(yōu)勢和潛力，激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)成員參與治理的主人翁動(dòng)力。

第五，培育和選拔鄉(xiāng)村治理人才，完善人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。一方面，國家及其各地區(qū)，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)著力將鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍建設(shè)作為促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的重要內(nèi)容，探索通過大學(xué)生選調(diào)、基層選派與掛職、結(jié)對治理服務(wù)等途徑，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理人員的經(jīng)驗(yàn)交流。另一方面，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善治理激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)村工作環(huán)境，創(chuàng)新選人用人機(jī)制，建立配套引才制度，讓更多社會(huì)治理能人扎根鄉(xiāng)村社會(huì)，從事鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作。

責(zé)任編輯：王卓