2018年國家立法路線圖

阿計(jì)

剛剛落幕的2018年，是改革開放40年的紀(jì)念之年，是依法治國方略全面升級的開局之年，也是十三屆全國人大及其常委會(huì)的履新之年。這一年，國家立法機(jī)關(guān)在多個(gè)維度高歌猛進(jìn)、砥礪前行，為法治立法，為改革立法，為權(quán)利立法……此起彼伏的立法、修法行動(dòng)，在國家立法史冊上寫下了不負(fù)時(shí)代使命的精彩篇章。

立法，引領(lǐng)國家治理

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，以新一屆人大立法開篇之勢，譜寫了這一年最具里程碑意義的國家立法。

作為與國家前途、人民命運(yùn)唇齒相依的根本大法，憲法如何保持與時(shí)俱進(jìn)的品格，始終是法治建設(shè)的核心議題。此輪修憲是1982年現(xiàn)行憲法誕生以來的第五次修改，距上一次修憲已有14年。這十多年間，正值深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，這樣的時(shí)代語境，既決定了修憲的必然性，也預(yù)示了將改革的理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新載入憲法，乃是此次修憲的神圣使命。

正是基于這樣的政治邏輯，此次憲法修正案所確立的一系列重大制度安排，涉及堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，詮釋依法治國新內(nèi)涵，完善人大制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國務(wù)院管理制度、地方立法制度、監(jiān)察制度等多個(gè)維度。憲法修改的每一條每一字，都蘊(yùn)含著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏圖大略。

尤其值得注意的是，此輪修憲的一項(xiàng)重要目標(biāo)是為國家監(jiān)察體制改革開辟通途。憲法修正案在國家機(jī)構(gòu)一章中專門增設(shè)了“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，條文達(dá)11條之多，占全部21條憲法修正案的半數(shù)以上，可見其分量之重。不僅以憲法形式確認(rèn)了一項(xiàng)重大政治體制改革，亦為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。

2018年3月的全國人代會(huì)上，繼憲法修正案后，另一場立法重頭戲便是接踵而至的監(jiān)察法，社會(huì)期待已久的反腐大法，終成碩果。

近年來日趨深入的反腐風(fēng)暴，在取得驕人戰(zhàn)績的同時(shí)，也遭遇了監(jiān)察范圍過窄、反腐力量分散等瓶頸難題。重塑國家監(jiān)察體制，成為事關(guān)全局的政治改革選項(xiàng)。2016年和2017年，經(jīng)全國人大常委會(huì)兩次授權(quán)，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)先是在北京、山西、浙江等三地先行，繼而在全國推開，其最終目標(biāo)是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的新型國家監(jiān)察體制。

監(jiān)察法呼應(yīng)的，正是以立法確認(rèn)、深化監(jiān)察制度改革的時(shí)代要求。監(jiān)察法圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)、職責(zé)、范圍、管轄、權(quán)限、程序等諸多環(huán)節(jié)所作出的全方位規(guī)則設(shè)計(jì)，尤其是對公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、用留置取代“兩規(guī)”措施等制度創(chuàng)新，無不直面困擾已久的反腐法治議題，彰顯了以法治思維和方式反腐的立法追求。反腐大業(yè)的規(guī)范化和法治化，由此實(shí)現(xiàn)了歷史性的突進(jìn)。

監(jiān)察法誕生僅僅五個(gè)多月后，8月聯(lián)袂出臺的刑事訴訟法修正案和國際刑事司法協(xié)助法，又寫下了反腐立法的續(xù)篇。前者除了完善刑事訴訟規(guī)則與監(jiān)察體制改革的銜接外，最大修法亮點(diǎn)是創(chuàng)設(shè)了刑事缺席審判制度。后者則為加強(qiáng)國際合作，打擊包括腐敗在內(nèi)的嚴(yán)重犯罪填補(bǔ)了國內(nèi)法空白。兩部法律一修一立，不僅大大拓寬了反腐跨境追逃追贓的路徑，更宣示了將反腐進(jìn)行到底的中國聲音——正義，或許會(huì)遲到，但永不會(huì)缺席！

從反腐體制變革到反腐審判創(chuàng)新，再到反腐國際合作，2018年集體發(fā)力的反腐立法，以遼闊的視野，編織起了日趨嚴(yán)密的反腐法網(wǎng)。

梳理2018年的立法成果，極具特色的是4月出臺的英雄烈士保護(hù)法。以專門立法形式保護(hù)一個(gè)特殊群體的身后清譽(yù)，在我國立法史上尚屬首次。就立法體量而言，英雄烈士保護(hù)法在2018年國家立法行列中或許稱不上是一部“大法”，但其意義卻不容小覷。英雄烈士保護(hù)法守護(hù)的，不僅是英烈的權(quán)益，更是愛國的情感、國家的價(jià)值觀，其直擊人心的效應(yīng)恰如一篇文章標(biāo)題所言——“昨天你用生命捍衛(wèi)我們，今天我們用法律保護(hù)你！”

立法，開辟改革通途

對于最近幾年日趨深入的新一輪司法改革而言，2018年是一個(gè)確認(rèn)、鞏固司改成果的立法收獲季節(jié)。

率先亮相的，是4月出臺的人民陪審員法。此前經(jīng)全國人大常委會(huì)兩次授權(quán)，部分法院啟動(dòng)了為期兩年的人民陪審員制度改革試點(diǎn)，繼而又延長一年。改革試點(diǎn)收官之際，也是驗(yàn)收改革成果的立法節(jié)點(diǎn)。人民陪審員法所設(shè)計(jì)的擴(kuò)大選任范圍、完善參審機(jī)制、合理區(qū)分事實(shí)審和法律審等重大創(chuàng)新，無不深植于改革實(shí)踐的土壤，直指“陪而不審、審而不議”等歷史積弊，對于司法民主的真正落地，意義深遠(yuǎn)。

8月完成修改的刑訴法，除了構(gòu)建反腐新機(jī)制外，另一個(gè)重要方向是將此前經(jīng)全國人大常委會(huì)兩次授權(quán)、在部分城市試點(diǎn)的速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰程序改革，正式上升為法律規(guī)范。兩項(xiàng)刑事新制度所傳達(dá)的減輕訴累、寬嚴(yán)相濟(jì)等司改理念，為刑訴制度的現(xiàn)代化改革寫下了濃墨重彩的篇章。

更加令人矚目的是8月同時(shí)修法告成的人民法院組織法和人民檢察院組織法。這是“兩院組織法”自1980年施行以來的首次全面修改，也是多年司改的總結(jié)性宣言。司法責(zé)任制，法官、檢察官員額制，跨行政區(qū)劃法院、檢察院，巡回法庭等重量級的司改成果，以及保障司法公正、職權(quán)行使的諸多制度改革，紛紛載入兩部國家司法制度的支柱性法律，為司改行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了法律支撐。

同樣值得記取的還有，全國人大常委會(huì)4月出臺的關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定，為一種新型專門法院頒發(fā)了“準(zhǔn)生證”;10月出臺的關(guān)于專利等知識產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問題的決定，為知識產(chǎn)權(quán)審判體制的深化改革鋪平了道路。與此同時(shí)，法官法、檢察官法的修訂草案已于12月經(jīng)歷二審程序。更多的司改成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)立法，已經(jīng)遙遙在望。

土地變法高歌猛進(jìn)，是2018年立法的又一鮮明走勢，其標(biāo)志性事件是農(nóng)村土地承包法于12月成功完成修訂。關(guān)涉億萬農(nóng)民權(quán)益的農(nóng)村土地制度，向來是改革的焦點(diǎn)，也是立法的難點(diǎn)。此次修法的一大核心追求是，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”這一重大制度創(chuàng)新載入法律。此外，修改后的農(nóng)村土地承包法，對于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益等諸多現(xiàn)實(shí)問題，均作出了清晰的制度安排。字里行間，處處洋溢著尊重農(nóng)民意愿、賦予更多權(quán)利的法律溫情，具有中國特色的農(nóng)村土地制度立法，由此掀開了嶄新的一頁。

農(nóng)村土地承包法修法告成之際，更深層次的土地制度變法亦已加速。12月，全國人大常委會(huì)授權(quán)再次延長部分地區(qū)農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革期限，與改革相呼應(yīng)的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修法草案也同時(shí)浮出水面。可以預(yù)計(jì)，以噴發(fā)于2018年末的這波土地變法高潮為起點(diǎn)，正在渡過深水區(qū)的土地制度改革，終將在立法中找到理想的歸宿。

2018年，國家立法機(jī)關(guān)以改革為母題的立法行動(dòng)，并不僅僅局限于司法、土地等領(lǐng)域。這一年，從賦予中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的人大相關(guān)決定，到為應(yīng)急救援國家隊(duì)量身打造的消防救援銜條例，無不緊扣著體制改革的脈搏。這一年，村民委員會(huì)組織法和城市居民委員會(huì)組織法聯(lián)袂小修，兩委任期由3年改為5年。公務(wù)員法修訂完工，公務(wù)員職務(wù)與職級并行等重大改革正式入法。也是在這一年，公司法完善股份回購規(guī)則的修法行動(dòng)，為資本市場貢獻(xiàn)了一大改革利好。而全國人大常委會(huì)以授權(quán)決定形式，先后延長股票發(fā)行注冊制、藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)改革期限，更是凸顯了重大改革于法有據(jù)的法治立場。

在2018年立法與改革同行的交響曲中，極為嘹亮的是圍繞機(jī)構(gòu)改革所奏響的立法樂章。3月，全國人代會(huì)的一紙批準(zhǔn)決定，為最新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革頒發(fā)了通行證。4月，全國人大常委會(huì)針對機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整議題，以決定形式作出過渡期安排。與此同時(shí)，銜接機(jī)構(gòu)改革的大規(guī)模法制改造工程全面啟動(dòng)，到10月，已經(jīng)以高效的“打包”修法方式，分兩批對總計(jì)21部法律作出了一攬子調(diào)整。

時(shí)至年末，以“打包”方式提交審議的產(chǎn)品質(zhì)量法等17部修法草案，更是堪稱“為改革立法”的集大成者，其修法內(nèi)容分別涉及機(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革以及醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)改革，并最終分類出臺了4個(gè)修改決定。這一立法范例，不僅集中釋放了立法促進(jìn)改革、改革反哺立法的互動(dòng)效應(yīng)，亦為2018年的改革立法畫上了一個(gè)圓滿的句號。

立法，護(hù)衛(wèi)民生權(quán)利

2018年8月，隨著電子商務(wù)法的闖關(guān)成功，社會(huì)期盼已久的一個(gè)立法夢想終于開花結(jié)果。規(guī)范電子合同的訂立與履行，明晰電商經(jīng)營者和平臺的責(zé)任義務(wù)，劍指“炒信”“刷單”等網(wǎng)購侵權(quán)亂象，構(gòu)建公平暢通的爭議解決機(jī)制……電子商務(wù)法的諸多制度設(shè)計(jì)，共同塑造了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)共治相結(jié)合的市場治理機(jī)制，最終煉成了一部電子商務(wù)的促進(jìn)法、合法權(quán)益的保障法。

從起草到誕生，電商立法穿越了五年時(shí)光，其間歷經(jīng)兩屆全國人大常委會(huì)的四次審議，三次向全社會(huì)公布草案征求意見，這在近年來的立法實(shí)踐中實(shí)屬罕見。法律草案的每一次變化，都涌動(dòng)著激烈的利益博弈。然而，也正因?yàn)樾旭傆谌舜笾鲗?dǎo)、開門立法的軌道上，電商立法在博弈中求共識，最終達(dá)成了平衡保護(hù)各方合法權(quán)益的最優(yōu)選擇。而電子商務(wù)法本身，也因此成為科學(xué)立法、民主立法的典范。

8月的又一大立法突破是土壤污染防治法的誕生，在大氣污染防治、水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)等多部環(huán)保法律先行多年之后，環(huán)保立法的最后一塊“硬骨頭”終于被攻克。劃定污染責(zé)任邊界，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控體系，嚴(yán)罰污染違法行為，創(chuàng)設(shè)污染修復(fù)制度……土壤污染防治法的諸多立法亮點(diǎn)，無不直面土壤防治的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，貫穿著“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，分類管理，風(fēng)險(xiǎn)管控，污染擔(dān)責(zé)，公眾參與”的立法新思維。更重要的是，土壤立法的告成，意味著影響環(huán)境質(zhì)量的主要因素，已經(jīng)全部進(jìn)入法律治理的視野，由此構(gòu)筑起了系統(tǒng)性、全方位的環(huán)保法制鏈條，織密了讓民眾吃得放心、住得安心的法制網(wǎng)絡(luò)。也正是從這個(gè)意義而言，土壤污染防治法不僅是一部填補(bǔ)空白的環(huán)保立法，更是一部保障權(quán)利的民生立法。

若論2018年最具惠民色彩的國家立法，莫過于8月完成修法的個(gè)人所得稅法。與前六次個(gè)稅法修改相比，本輪修法的最大亮點(diǎn)在于，不再僅僅停留于個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整，而是對飽受詬病的個(gè)稅傳統(tǒng)稅制作出了大刀闊斧的變革。從對部分勞動(dòng)性所得實(shí)行按年綜合征稅，到擴(kuò)大中低檔稅率級距，再到將教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等關(guān)涉百姓切身利益的日常支出設(shè)為專項(xiàng)附加扣除，其史無前例的改革力度，標(biāo)志著呼喚多年的綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅改革，終于實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破。由此，不僅使億萬國民得享改革的紅利，亦為個(gè)稅制度打開了深化改革的大門。

回望2018年的國家立法足跡，除了已經(jīng)落地生根的立法果實(shí)，大放異彩的還有那些仍在路上的立法。其中最具分量、也最牽動(dòng)人心的，當(dāng)數(shù)8月現(xiàn)身的民法典各分編草案。

民法典各分編草案進(jìn)入初審程序，標(biāo)志著承載著幾代國人企盼的權(quán)利法典，向夢想成真邁出了第二步。相對于民法總則側(cè)重于權(quán)利機(jī)制的宏觀架構(gòu)，民法典各分編著眼的是權(quán)利細(xì)節(jié)的精雕細(xì)琢。由物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編構(gòu)成的6編草案，條文共有1034條之多，其體量之大，史無前例。

從改進(jìn)業(yè)主權(quán)利保護(hù)規(guī)則，到創(chuàng)設(shè)“老有所居”的居住權(quán);從破解債權(quán)實(shí)現(xiàn)難題，到保護(hù)弱勢合同當(dāng)事人;從人格權(quán)獨(dú)立成編，到構(gòu)筑反性騷擾制度防線;從進(jìn)一步尊重婚姻自主權(quán)，到增添遺囑新形式;從擴(kuò)大精神損害賠償范圍，到厘清“無償搭乘”事故賠償責(zé)任……民法典各分編草案立足問題導(dǎo)向、回應(yīng)國民關(guān)切的精細(xì)設(shè)計(jì)，處處彰顯著權(quán)利的溫度、法律的情懷。

按照既定的立法路線圖，民法典各分編草案集體亮相后，將分拆成幾個(gè)單元分別進(jìn)行若干次審議和修改完善，最終與先期出臺的民法總則合并為完整的民法典草案，在2020年全國人代會(huì)接受最后的檢閱。2018年末，隨著民法典合同編草案、侵權(quán)責(zé)任編草案率先啟動(dòng)再審程序，打造權(quán)利法典的后半程已經(jīng)漸行漸深。

除了民法典各分編草案這一鴻篇巨制，2018年的立法路上還奔跑著眾多的權(quán)利立法身影，與公民生命、健康權(quán)益息息相關(guān)的基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案、藥品管理法修法草案、疫苗管理法草案，旨在強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的專利法修法草案等等，或步入呼之欲出的倒計(jì)時(shí)，或搭上立法審議的末班車。駐足歲月更替的時(shí)間界河，回眸去歲的立法風(fēng)景之時(shí)，更多的立法藍(lán)圖已經(jīng)浮現(xiàn)在遠(yuǎn)方的地平線上。