金華：法治護(hù)航文明城市創(chuàng)建

葉旭通

文明和諧，是現(xiàn)代城市不可或缺的優(yōu)秀品質(zhì)，良法善治，是促進(jìn)城市文明的重要保障。追求城市文明新高度，金華從未停歇。如何為文明創(chuàng)建提供立法引領(lǐng)和保障，金華市人大一直在追尋、探索和實(shí)踐。

2019年3月20日，中央文明辦公布第六屆全國(guó)文明城市提名城市中的141個(gè)地級(jí)以上城市、城區(qū)2018年度測(cè)評(píng)結(jié)果，金華市以96.47分在113個(gè)地級(jí)提名城市中名列第一。佳績(jī)的取得，凝聚著全市廣大干部群眾的心血汗水，也飽含著地方立法孜孜以求的堅(jiān)定步伐。

法者，治之端也。在2018年這場(chǎng)關(guān)于城市文明的大考中，地方立法工作緊鑼密鼓地開(kāi)展，從研究制定《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，到審議出臺(tái)《金華市文明行為促進(jìn)條例》《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，金華地方立法“三部曲”不斷為創(chuàng)建全國(guó)文明城市賦能加分。

答好法治考題，護(hù)航文明創(chuàng)建

習(xí)近平總書記指出，全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥(niǎo)之兩翼、車之雙輪。進(jìn)入新時(shí)代，如何在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治？對(duì)于立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，立法不是被動(dòng)地適應(yīng)改革，而是積極主動(dòng)地推動(dòng)改革。通過(guò)立法的引領(lǐng)作用，使改革在法治軌道上順利推進(jìn)。

自2015年7月金華市成為浙江省首批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市以來(lái)，推進(jìn)五水共治、促進(jìn)垃圾分類、規(guī)范市容環(huán)境，地方立法工作推動(dòng)城市發(fā)展的足跡清晰可見(jiàn)。去年初，金華市委發(fā)出創(chuàng)建全國(guó)文明城市的動(dòng)員令后，對(duì)照市文明創(chuàng)建中存在的薄弱環(huán)節(jié)，“文明行為促進(jìn)立法”成為擺在立法機(jī)關(guān)面前的一道亟須回應(yīng)的法治考題。

黨委有要求，人大有行動(dòng);群眾有呼聲，人大有回應(yīng)。“實(shí)現(xiàn)良法善治，關(guān)鍵在于圍繞中心工作和改革發(fā)展實(shí)際需要開(kāi)展立法。”金華市人大常委會(huì)主任黃錦朝多次要求，人大要始終堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展地方立法工作，把對(duì)黨負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，始終服從和服務(wù)于改革發(fā)展大局，全面貫徹黨的路線方針政策，全面落實(shí)黨委重大決策部署，善于將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為全市人民的共同意志，為貫徹落實(shí)黨委決策部署提供民意和法制保障。

帶著這些思考，地方立法機(jī)關(guān)深入基層，問(wèn)計(jì)于民，把脈尋方，一場(chǎng)場(chǎng)關(guān)于城市文明的立法調(diào)研相繼展開(kāi)。

諸多“第一”，擦亮文明底色

能否體現(xiàn)地方特色、回應(yīng)群眾期盼是衡量地方性法規(guī)質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)地方立法能力水平的試金石。

據(jù)金華市人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人介紹，《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》《金華市文明行為促進(jìn)條例》和《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，這三部與城市文明息息相關(guān)的地方性法規(guī)的起草審議過(guò)程均充滿了觀點(diǎn)交鋒和智慧碰撞。條款形成過(guò)程反復(fù)征求了方方面面的意見(jiàn)，聽(tīng)取了廣大代表委員、專家學(xué)者、干部群眾的建議，一次次修改完善，字斟句酌，幾易其稿。思想，在一次次碰撞中得到升華;草案，在一次次修改中成熟完善。

在文明城市創(chuàng)建過(guò)程中，無(wú)序養(yǎng)犬問(wèn)題引發(fā)了群眾強(qiáng)烈反響。《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》作為浙江省設(shè)區(qū)的市第一部犬類管理的地方性法規(guī)，在對(duì)犬類嚴(yán)管的同時(shí)，體現(xiàn)了養(yǎng)犬人權(quán)利和公共利益并重的原則。比如，規(guī)定“每一戶籍和固定居住場(chǎng)所內(nèi)限養(yǎng)一只狗”“在重點(diǎn)管理區(qū)域帶狗外出，應(yīng)當(dāng)為狗佩戴犬牌，遛狗必須牽狗繩”等，并設(shè)置了相應(yīng)處罰條款，為文明城市創(chuàng)建，解決狗患問(wèn)題提供了法制保障。同時(shí)，為方便養(yǎng)犬人辦理登記手續(xù)，對(duì)照“最多跑一次”要求，規(guī)定“養(yǎng)犬登記辦理和延續(xù)登記辦理必須當(dāng)場(chǎng)作出決定”等。

據(jù)介紹，《金華市文明行為促進(jìn)條例》是在創(chuàng)建全國(guó)文明城市的背景下，加速誕生的。通常來(lái)說(shuō)，立法項(xiàng)目列為市人大常委會(huì)初審項(xiàng)目，要先經(jīng)歷調(diào)研項(xiàng)目和預(yù)備項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)階段，由相關(guān)部門先行開(kāi)展廣泛的調(diào)研、起草、論證等步驟，再根據(jù)法規(guī)草案的成熟情況決定是否列入初審項(xiàng)目?！督鹑A市文明行為促進(jìn)條例》一開(kāi)始就作為預(yù)備項(xiàng)目列入市人大常委會(huì)2018年立法計(jì)劃，在去年初市委發(fā)出創(chuàng)建全國(guó)文明城市動(dòng)員令后，市人大常委會(huì)馬上行動(dòng)，將《金華市文明行為促進(jìn)條例（草案）》上升為初審項(xiàng)目，并加快起草和審議的步伐。在充分調(diào)研征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步提高《金華市文明行為促進(jìn)條例》的立法質(zhì)量和社會(huì)知曉度，營(yíng)造創(chuàng)建全國(guó)文明城市的良好氛圍，市人大常委會(huì)決定將《金華市文明行為促進(jìn)條例》提請(qǐng)市人代會(huì)審議。在市七屆人大四次會(huì)議期間，全體人大代表對(duì)條例草案進(jìn)行了認(rèn)真審議，提出了許多真知灼見(jiàn)。經(jīng)修改完善后，條例最終獲得全票通過(guò)，成為金華市首部由人代會(huì)制定的法規(guī)，也是省內(nèi)第一部由人代會(huì)全票審議通過(guò)的文明行為促進(jìn)地方性法規(guī)。

科學(xué)、民主立法就得要不怕矛盾，不怕麻煩。據(jù)悉，《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》涉及多個(gè)部門，市人大法制委員會(huì)結(jié)合市委大調(diào)研活動(dòng)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上自主起草了法規(guī)草案。作為金華市第一部由市人大法制委員會(huì)自主起草的地方性法規(guī)，最關(guān)鍵和最困難的就是厘清城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中，哪些屬于上位法已有規(guī)定但執(zhí)法不到位，哪些是上位法缺失造成的問(wèn)題。為確保立法的科學(xué)性、民主性，市人大法制委員會(huì)在市、縣兩級(jí)共召開(kāi)座談會(huì)18個(gè)，500余人次參加了調(diào)研和話題討論，針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的387個(gè)問(wèn)題，市人大常委會(huì)法工委認(rèn)真梳理有關(guān)文件，然后進(jìn)行匯總、歸類、論證，理清需要立法解決的問(wèn)題，從草擬稿到表決稿又經(jīng)歷了12輪次的逐條逐字修改完善。

“三部地方性法規(guī)有機(jī)融合，又互為補(bǔ)充，為全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。能在短時(shí)間內(nèi)高質(zhì)高效完成，充分體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)圍繞中心、履職盡責(zé)的態(tài)度?！眳⑴c了立法相關(guān)工作的金華市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳雄武說(shuō)。

凝聚法治合力，提升文明高度

如果說(shuō)，國(guó)家立法是基于“普遍性”立法視角，關(guān)注更多的是共性問(wèn)題，那么地方立法的一個(gè)重要功能就是對(duì)“上位法”一些相對(duì)抽象和籠統(tǒng)的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，更多體現(xiàn)地方個(gè)性問(wèn)題。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和文明城市創(chuàng)建工作的深入推進(jìn)，全市城鄉(xiāng)環(huán)境面貌、社會(huì)公共秩序有了明顯改善，市民文明素養(yǎng)和道德水平有了顯著提升，但是不文明行為和現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，有些還較為普遍和突出。

2018年，金華市文明辦在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了一次立法問(wèn)卷調(diào)查，其中亂扔煙頭、亂貼亂畫、亂發(fā)小廣告、亂堆放、亂搭建、隨地吐痰、公共場(chǎng)所吸煙、駕駛機(jī)動(dòng)車不禮讓行人、不文明飼養(yǎng)寵物等現(xiàn)象列入“金華市民最討厭的十大不文明行為”，這些不文明行為和現(xiàn)象，不僅影響了周邊人的生活，也影響了城市形象。

“金華文明立法三部曲通過(guò)弘揚(yáng)文明行為，懲戒不文明行為，引導(dǎo)市民提高文明素養(yǎng)，進(jìn)一步鞏固文明創(chuàng)建成果，使文明創(chuàng)建工作從常態(tài)化邁向法治化軌道，是創(chuàng)建全國(guó)文明城市的題中之義。”市人大法制委負(fù)責(zé)人表示，在地方性法規(guī)制定過(guò)程中，各方意見(jiàn)分歧較多，有的甚至截然相反。市人大制定地方性法規(guī)，不是走過(guò)場(chǎng)，更不是一言堂，而是在充分聽(tīng)取吸取各方意見(jiàn)后作出的規(guī)定。因此，地方性法規(guī)的制定過(guò)程同時(shí)也是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，使得地方性法規(guī)更接地氣，更利于貫徹實(shí)施。

為了分層次有針對(duì)性地調(diào)動(dòng)社會(huì)相關(guān)群體參與地方立法工作，市人大常委會(huì)通過(guò)建立立法咨詢委員會(huì)、立法專家?guī)?、立法研究院等研究咨詢機(jī)構(gòu)，組織開(kāi)展立法研討會(huì)、立法論證會(huì)，積極為其參與地方立法工作搭建平臺(tái)，努力發(fā)揮專家們的才與智。此外，市人大常委會(huì)還充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，建立地方立法民主協(xié)商機(jī)制。

從已經(jīng)施行的《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》來(lái)看，各縣（市、區(qū)）政府切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)犬類管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）強(qiáng)化了屬地責(zé)任，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等基層組織作用，有序開(kāi)展了文明養(yǎng)犬宣傳和自治管理等各項(xiàng)工作，各責(zé)任部門特別是行政執(zhí)法、公安、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門主動(dòng)靠前、依法履職、密切配合、聯(lián)合執(zhí)法，初步形成齊抓共管、綜合施策的良好局面，起到以地方性法規(guī)規(guī)范養(yǎng)犬行為的治理效果。隨著今年5月1日起，《金華市文明行為促進(jìn)條例》和《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的正式實(shí)施，這種凝聚合力、同向發(fā)力的良好氛圍必將進(jìn)一步激發(fā)。

法律的生命在于實(shí)施。依法開(kāi)展執(zhí)法檢查是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職能。根據(jù)安排，今年市人大常委會(huì)將三部地方性法規(guī)的貫徹執(zhí)行工作作為重點(diǎn)監(jiān)督課題，目的就是要用好人大職權(quán)，使三部地方性法規(guī)真正從“紙上”落到“地上”，為金華城市文明建設(shè)和發(fā)展提供法制引領(lǐng)和保障。