綠色勘查環(huán)境管理制度研究：以澳大利亞昆士蘭州為例

馬 騁，張福良，雷曉力，趙元德

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.自然資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120;3.中國冶金地質(zhì)總局第一地質(zhì)勘查院，河北 三河 065201)

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想被先后寫入民法總則、黨章、憲法，現(xiàn)已成為民事主體的行為準(zhǔn)則、黨的主張、國家的意志，生態(tài)文明戰(zhàn)略地位提升到前所未有的高度。在資源勘查與開發(fā)領(lǐng)域，評價(jià)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理論也發(fā)生了相應(yīng)的變化，已經(jīng)由過去的以“資源優(yōu)先”為主導(dǎo)的地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)三位一體的評價(jià)體系升級為“以資源與環(huán)境并重”為主導(dǎo)的地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境“四位一體”評價(jià)模型[1]。

現(xiàn)行的資源/儲量分類標(biāo)準(zhǔn)是典型的“三位一體”的評價(jià)模型，沒有將環(huán)境因素進(jìn)行充分考慮，根據(jù)當(dāng)前面臨的形勢來看將來應(yīng)有所調(diào)整。若將環(huán)境因素納入，會對找礦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生一定影響，1999年大調(diào)查以來(改革開放的后20年)全國重點(diǎn)成礦區(qū)帶中提交的大中型礦產(chǎn)地占比約為79%[2]，之后用國家級自然保護(hù)區(qū)與全國重點(diǎn)成礦區(qū)帶的重疊比來扣除，得出的結(jié)論是：疊加上環(huán)境因素，近20年來至少要減少7%的大型、中型礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)。因省級以下自然保護(hù)區(qū)和各種專項(xiàng)保護(hù)地的數(shù)據(jù)獲取困難，實(shí)際情況要大于7%。

禁止在保護(hù)區(qū)開展地質(zhì)勘查工作只是眾多環(huán)境保護(hù)政策的一方面，它要求我們對工作布局進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整到保護(hù)區(qū)以外，但這并不意味著保護(hù)區(qū)以外的地質(zhì)勘查工作可以延續(xù)傳統(tǒng)的模式，因?yàn)檫€有更多、更細(xì)、更嚴(yán)格的環(huán)境政策將影響著勘查行為、工作手段、工作設(shè)備，甚至需要對以往的勘查規(guī)范以及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整來適應(yīng)這種新的變化[3-6]。

1 綠色勘查的內(nèi)涵與外延

“綠色”是環(huán)保的代名詞，“勘查”是對環(huán)境帶來挑戰(zhàn)的一種經(jīng)濟(jì)活動，“綠色勘查”顯然是與環(huán)保有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動。從這個(gè)性質(zhì)上引申，綠色勘查具有兩種含義：第一種是指勘查本身要綠色，綠色是對勘查活動的外在限定，要求勘查活動不以付出過大的環(huán)境代價(jià)為前提，如果勘查做不到綠色，甚至可以放棄勘查；第二種是從環(huán)保中勘查，即在環(huán)境保護(hù)中獲取經(jīng)濟(jì)效益，比如，國內(nèi)綠色勘查的“多彩模式”，青海省有色地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局通過草皮恢復(fù)、垃圾分類管理、和諧社區(qū)建設(shè)等措施，得到進(jìn)場工作的機(jī)會，進(jìn)而獲得資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)效益，這就是通過對環(huán)境的戰(zhàn)略管理取得的競爭優(yōu)勢；相反，很多企業(yè)由于環(huán)境管理不得當(dāng)不能進(jìn)場工作。結(jié)合兩方面的含義，綠色勘查就是與環(huán)保有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動，綠色勘查的目標(biāo)就是同時(shí)產(chǎn)生環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益[7]。

根據(jù)上述論述得到綠色勘查內(nèi)涵與外延圖示(圖1)，橫坐標(biāo)代表環(huán)境效益，縱坐標(biāo)代表勘查帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的正區(qū)間第Ⅰ象限里面，綠色勘查是值得追求的境界，但也不是唯一值得追求的境界。在環(huán)境效益的負(fù)區(qū)間和經(jīng)濟(jì)效益的正區(qū)間第Ⅱ象限，是先勘查后治理，在付出一定環(huán)境代價(jià)的同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種不得已而為之的做法，往往要在經(jīng)歷這個(gè)階段后才能達(dá)到綠色勘查的境界，這也是我們前幾年地勘工作所處的環(huán)境。在第Ⅳ象限，是限制勘查、保護(hù)環(huán)境，對于特殊的生態(tài)系統(tǒng)是完全必要的。例如自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線核心區(qū)，在這里環(huán)境是唯一的，不必強(qiáng)調(diào)勘查經(jīng)濟(jì)的意義。因此，綠色勘查要放在特定的背景下去理解，發(fā)展綠色勘查也是有前提的，為了人類的生存環(huán)境，有時(shí)候我們不得不放棄經(jīng)濟(jì)利益[8]。

圖1 綠色勘查內(nèi)涵與外延示意圖Fig.1 Connotation and extension diagram of green exploration

2 礦產(chǎn)勘查中環(huán)境法律法規(guī)現(xiàn)狀分析

綠色勘查是礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域貫徹落實(shí)中央生態(tài)文明戰(zhàn)略的具體實(shí)踐，是保持我國地質(zhì)勘查行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。綠色勘查是在勘查過程中對環(huán)境最小化擾動，這在國際上已經(jīng)達(dá)成共識。美國、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家和政府對礦產(chǎn)勘查加設(shè)環(huán)境行政許可，目的是提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，約束勘查過程中的環(huán)境行為[9-11]。例如，美國蒙大拿州政府規(guī)定申請?zhí)降V權(quán)許可證需要提交環(huán)境質(zhì)量部審批，獲取與環(huán)境相關(guān)的許可證才能開展礦產(chǎn)勘查活動。澳大利亞昆士蘭州政府規(guī)定由環(huán)境和遺產(chǎn)保護(hù)部審批授予礦產(chǎn)勘查環(huán)境許可證。

我國《環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定：開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條規(guī)定，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄(2017)第三十八款109條規(guī)定：海洋油氣勘探工程需要編制環(huán)境影響登記表，其他的礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查活動需要編制環(huán)境影響評價(jià)表。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告表，由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批?！兜V產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須遵守環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。

由此可以看出，我國對地質(zhì)勘查活動設(shè)有環(huán)境準(zhǔn)入門檻。在環(huán)境保護(hù)的專門法中要求對地質(zhì)勘查活動進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并進(jìn)行審批；在礦產(chǎn)資源的專門法中只對開采環(huán)節(jié)做出了防止污染環(huán)境的規(guī)定，地質(zhì)勘查環(huán)節(jié)并沒有相關(guān)規(guī)定。原國土資源部出臺的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)中規(guī)定設(shè)立探礦權(quán)必須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)政策等政策要求。

上述規(guī)定相較于礦業(yè)發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家而言，總體看來相對原則，缺少具體的實(shí)施細(xì)則。本文將通過澳大利亞昆士蘭州的實(shí)例，對該州礦產(chǎn)勘查環(huán)境準(zhǔn)入條件、環(huán)境許可審查要點(diǎn)等進(jìn)行分析。

3 昆士蘭州礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件

昆士蘭州是澳大利亞第二大礦業(yè)州，其礦業(yè)管理透明，法制健全。礦產(chǎn)勘查活動除必須取得勘查許可證外，根據(jù)1998年昆士蘭州《環(huán)境保護(hù)法規(guī)》，礦產(chǎn)勘查被認(rèn)定為環(huán)境危害風(fēng)險(xiǎn)較高的活動，根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)勘查的項(xiàng)目可以向環(huán)境與遺產(chǎn)保護(hù)部門申請環(huán)境許可，審批通過后開展相關(guān)工作，審批結(jié)果不接受申訴。標(biāo)準(zhǔn)勘查項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為：任何因進(jìn)行與勘查項(xiàng)目有關(guān)的活動而改變其自然狀態(tài)的區(qū)域不會一次性超過10萬m2；在任何時(shí)候，任何營地每次擾動面積都不超過5 000 m2；在任何一年中，每千米河流沿線的任何物質(zhì)提取量都不能超過20 m3；不得在A類或B類(主要指國家公園、濕地、各類保護(hù)區(qū)等)環(huán)境易受破壞地區(qū)開展相關(guān)工作。如果超出上述標(biāo)準(zhǔn)，則要將影響控制在上述范圍以內(nèi)，例如，如果一項(xiàng)申請擾動范圍大于10萬m2，則申請人可以表明該擾動范圍所產(chǎn)生的環(huán)境影響不會大于一個(gè)10萬m2的項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響情況，方可申請環(huán)境許可。

4 昆士蘭州礦產(chǎn)勘查環(huán)境許可審查要點(diǎn)

昆士蘭州政府對標(biāo)準(zhǔn)勘查的項(xiàng)目環(huán)境許可審查要點(diǎn)分為兩個(gè)部分：一部分是一般性條款；另一部分為基于各項(xiàng)活動條款。

4.1 一般性條款

1) 財(cái)務(wù)擔(dān)保。申請人在開展任何活動前，須向行政管理部門提交財(cái)務(wù)擔(dān)保金。如果申請人所開展的活動發(fā)生變更，導(dǎo)致受擾動范圍面積發(fā)生變化，則必須提交修改財(cái)務(wù)保證的申請。

2) 土地?cái)_動。申請人須確保擾動的土地、植被面積、及持續(xù)時(shí)間的最小化。除野外駐地外，任何土地?cái)_動面積都不可超過1 000 m2。

3) 空氣質(zhì)量與噪聲排放。申請人不得導(dǎo)致不合理排放粉塵，不得在噪聲敏感區(qū)產(chǎn)生不合理噪聲。

4) 表土與覆蓋層管理。申請人必須確保在開展任何活動之前表土已經(jīng)被移除并進(jìn)行堆積，防止或最小化表土與覆蓋層堆積的混合或侵蝕。

5) 危險(xiǎn)污染物。申請人必須按照勘查計(jì)劃在現(xiàn)場施工，防止任何潛在或?qū)嶋H危險(xiǎn)污染物釋放。申請人須確保在出現(xiàn)危險(xiǎn)污染物泄露時(shí)盡快清理，不能通過軟管沖洗、清掃方法處理，也不能將這類污染物排放到任何水道、河道、濕地、湖泊之中。申請人須將產(chǎn)生酸性物質(zhì)的廢石與無害廢石分離。

6) 自然保護(hù)。申請人不得在環(huán)境敏感地區(qū)開展活動，不得在距離歷史、考古或歷史遺跡100 m以內(nèi)的范圍開展活動。

4.2 基于各項(xiàng)活動條款

1) 道路修建與野外駐地。在建設(shè)任何公路、鐵路、野外駐地之前，申請人需要與土地所有人充分協(xié)商。在建設(shè)時(shí)，需將受到擾動的土地、植被與河流面積及擾動持續(xù)時(shí)間最小化。

2) 廢棄物管理。申請人不得直接或間接從項(xiàng)目所在地區(qū)向水道、河道、地下水、濕地或湖泊中排放廢棄物。申請人每年在礦區(qū)處理的一般廢棄物量不得超過50 t。

3) 鉆探、開挖與采樣。申請人須確保所有的標(biāo)識物顏色鮮明，以確保其清晰可見；在勘探活動結(jié)束之后，清除礦區(qū)內(nèi)的所有標(biāo)識物；所有的永久性標(biāo)識物都安裝在地面水平上，并確保其安全。在鉆探、開挖與采樣之時(shí)，申請人須確保盡可能降低對土地與植被的擾動面積及擾動持續(xù)時(shí)間。申請人不得在滯流水水域、濕地或湖泊、岸邊斜坡、水岸頂部3 m或水岸底部5 m內(nèi)、正常的河道內(nèi)或堤壩岸上鉆探、開挖或清理植被。申請人不得直接或間接向水道、河道、地下水、濕地或湖泊中排放廢水。

4) 勘探鉆孔。申請人須拆毀所有的非自流鉆孔并進(jìn)行回填，那些根據(jù)實(shí)際情況用以監(jiān)測目的的可保留至采取以下行動鉆孔之后最多六個(gè)月后。若土地所有人與勘查公司就該鉆孔轉(zhuǎn)換成水井達(dá)成一致意見，土地業(yè)主須做出書面承諾接受并承擔(dān)負(fù)責(zé)該孔的責(zé)任。申請人須確保對用于未來礦產(chǎn)資源評估目的的所有勘探鉆孔都進(jìn)行了套管與封閉處理。保留時(shí)間長達(dá)三年以上的鉆孔須使用鋼套管進(jìn)行封閉且進(jìn)行適當(dāng)確認(rèn)。

5) 勘探網(wǎng)布置與地球物理測量。申請人在勘探網(wǎng)布置與地球物理測量時(shí)，須確保盡可能減少對土地與植被的擾動面積與時(shí)間，并與土地所有人進(jìn)行充分協(xié)商。

6) 監(jiān)測、報(bào)告和應(yīng)急響應(yīng)程序。當(dāng)出現(xiàn)任何不符合標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境條件的緊急情況時(shí)，申請人須記錄并及時(shí)報(bào)告主管部門。

7) 土地恢復(fù)。在完成勘查活動后，申請人須盡早回填所有的開采、鉆孔或采樣現(xiàn)場，在沿河流地區(qū)的項(xiàng)目，在雨季來臨之前完成恢復(fù)；其它地區(qū)的項(xiàng)目，須在6個(gè)月以內(nèi)完成恢復(fù)。申請人須將受擾動地區(qū)的地形地貌恢復(fù)到與周圍未受破壞地區(qū)類似的穩(wěn)定狀態(tài)。申請人須播灑能夠改善植被量或植被覆蓋密度的植物種子，直至能夠控制被擾動地區(qū)土地穩(wěn)定狀態(tài)與周圍未擾動地區(qū)保持一致。

5 結(jié)論與建議

從加拿大昆士蘭州政府對勘查過程中的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)可以看出，政府通過設(shè)置環(huán)境許可對綠色勘查進(jìn)行有效管理，這與我國現(xiàn)行以理念倡導(dǎo)為主推進(jìn)綠色勘查的工作模式存在明顯差異。昆士蘭州政府對探礦權(quán)人實(shí)施勘查活動的環(huán)境績效作為審批授予環(huán)境許可的前提條件，通過對探礦權(quán)人的環(huán)境行為提出明確的、細(xì)化的約束性要求，對勘查區(qū)的環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)管。我國的綠色勘查工作從部委的層面來看，從最開始發(fā)布綠色勘查行動宣言、國土資源“十三五”規(guī)劃綱要，再到原國土資源部聯(lián)合財(cái)政部等6部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號)，提倡大力倡導(dǎo)實(shí)施綠色勘查并開展相關(guān)試點(diǎn)，對綠色勘查管理并沒有提出約束性的要求。因此，建議可以借鑒礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，特別是澳大利亞昆士蘭州經(jīng)驗(yàn)，通過制定出臺綠色勘查政府類的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)對礦產(chǎn)勘查中的環(huán)境保護(hù)行為提出約束性要求，作為對地質(zhì)勘查行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的補(bǔ)充，作為地質(zhì)勘查行業(yè)開展綠色監(jiān)管的技術(shù)依據(jù)，作為地質(zhì)勘查行業(yè)主體的行為規(guī)范，為行業(yè)內(nèi)所有的市場主體提供統(tǒng)一的符合監(jiān)管需要的行為規(guī)范。