公共圖書館的公共性和多元投入機制初探

毛開顏　郭青青

摘 要：公共圖書館最基本的特性是公共性，體現為公益性、公平性和普惠性。公共圖書館公共性的實現依賴于完善的投入機制。當前，公共圖書館建設的投入機制尚不健全，投入總量不足、結構不優(yōu)、績效監(jiān)督不嚴格等問題比較突出。建立多元投入機制，完善政府財政保障制度、社會力量參與機制、市場化服務機制、投入監(jiān)督管理機制，為公共圖書館建設提供充足保障。

關鍵詞：公共圖書館 公共性 投入機制

中圖分類號：G25 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2019）07-00-02

一、公共圖書館服務的公共性與投入保障

2017年11月4日頒布的《公共圖書館法》明確規(guī)定，公共圖書館是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱等相關服務，開展公益性社會文化活動的公共文化設施。這是首次以法律形式確定了公共圖書館服務的公共性。公共性是公共圖書館服務最基本的定位和特性，主要體現為公益性、公平性和普惠性。

1.公益性

公共圖書館不以盈利為目的，不追求經濟效益。從1850年英國通過世界上首部《公共圖書館法》開始，世界各國普遍認同將公共圖書館納入社會公益性事業(yè)范疇，公共圖書館應該盡可能低價甚至是無價向受眾提供服務。免費是公益性的重要體現。2011年，文化部、財政部聯合印發(fā)了《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》，明確要求公共圖書館的基本服務實行免費開放。

2.公平性

公共圖書館是服務社會大眾的，不以地域、民族、階層、收入、性別等為限。均等化是公平性的重要體現。公共圖書館作為國家基本公共服務的重要內容，應實現均等化，即公民能公平地獲得基本均等的服務，其核心是促進機會均等，重點是保障公眾得到服務的機會，而不是簡單意義上的平均化。2017年國務院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中，公共圖書館建設就是重要任務之一。以縣級圖書館為中心推進總分館制，實現城鄉(xiāng)公共文化服務資源整合和互聯互通，也是推進實現服務均等化的重要措施。

3.普惠性

公共圖書館的服務范圍應盡可能覆蓋全體公眾，普遍惠及社會大眾，保障每個公民的文化權利。我國幅員遼闊，人口眾多，地域差異和城鄉(xiāng)差異較大，實現圖書館服務普惠性的重要性和艱巨性十分明顯，最關鍵、最緊迫的任務是將服務延伸至基層。2017年文化部印發(fā)的《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調，堅持重心下移、資源下移、服務下移，把優(yōu)質公共文化服務向基層延伸。《公共圖書館法》要求，國家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務網絡。這些都是公共圖書館普惠性的必然要求。

公共圖書館公共性的實現依賴于完善的投入機制。沒有充足的投入保障，公共圖書館的公共性必然遭到削弱、消減，陷入名不副實的窘境。要實現服務的公益性，必須確保公共圖書館的運營有足夠資金保障，不必依靠開展收費服務實現收支平衡。要實現服務的公平性，必須確保公共圖書館的建設有足夠資金保障，基本的硬件軟件不因地區(qū)經濟發(fā)展水平差距而有過大差異。要實現服務的普惠性，必須確保公共圖書館建設的資金支持穩(wěn)步持續(xù)加大，特別是促進基層圖書館增點擴面，服務觸角不斷延伸。

公共圖書館的投入保障問題一直是行業(yè)和社會關注的焦點，也得到了國家的高度重視。近年來，國家關于公共圖書館建設的政策文件對投入保障問題都做了重點強調。2011年，國家推行公共圖書館基本服務免費開放時，就明確要求，按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的原則，建立免費開放經費保障機制，保證免費開放后正常運轉并提供基本公共文化服務；中央財政安排專項資金，重點對中西部地區(qū)予以補助，對東部地區(qū)予以適當獎勵；逐步提高經費保障水平，不斷健全公共文化服務項目，提升服務質量。《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，建立健全經費保障機制，合理保障公共圖書館日常運行經費；支持公共圖書館免費開放工作，重點向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜；支持農村和城市社區(qū)的公共圖書館（室）建設。以上舉措為加快推進公共圖書館建設、突出公共圖書館服務的公共性奠定了政策法律基礎。

二、公共圖書館建設面臨投入不足等突出問題

改革開放以來，我國的公共圖書館建設加速推進，取得了豐碩成果。我國已逐步建立起國家、省、市、縣四級公共圖書館服務網絡。根據文化部的統(tǒng)計數據，截至2016年底，全國共有公共圖書館3153個，其中省級公共圖書館39個，地市級公共圖書館369個，縣級公共圖書館2744個，少兒圖書館122個；從業(yè)人員57208人；平均每萬人公共圖書館建筑面積103平方米；圖書總藏量90163萬冊，其中古籍2701萬冊；電子圖書88798萬冊；閱覽室坐席數98.6萬個，電子閱覽終端13.49萬臺。2016年全年公共圖書館總流通66037萬人次，書刊文獻外借54725萬冊次，共為讀者舉辦各種活動140033次，7138萬人次參加。公共圖書館通過提供設施場地，提供文獻信息查詢、借閱，開展公益性講座、培訓等，為我國公共文化服務體系的建設和社會文化建設作出了重大貢獻。

公共圖書館建設雖取得了很大進步，但仍存在一些不足。比如，在一些農村地區(qū)和中西部地區(qū)公共圖書館設施不夠健全，全國還有12%的縣（區(qū)）沒有公共圖書館；服務功能和作用沒有充分發(fā)揮，服務效能不高，人民群眾對公共圖書館的服務質量還不夠滿意等。在制約公共圖書館事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的深層次因素中，投入機制是最具關鍵性的因素之一。目前，公共圖書館投入機制尚不健全，投入總量不足、結構不優(yōu)、績效監(jiān)督不嚴格等問題較突出，在很大程度上導致公共圖書館服務需求和供給矛盾日漸凸顯。

1.投入總量不足

從國家對公共圖書館建設的財政投入看，盡管投入力度逐步加大，經費和資源總量呈總體增長趨勢，但由于歷史欠賬較多、基數較小、比例較低等因素，財政投入總量和增幅仍難以充分滿足建設需要，收不抵支的問題比較明顯。從社會對公共圖書館建設的投入看，盡管國家明確鼓勵社會力量參與公共圖書館建設，但由于具體政策不完善，政策優(yōu)惠力度和吸引力不夠，社會資金進入進展緩慢，尚未形成對公共圖書館建設的有力支撐。

2.投入結構不優(yōu)

由于歷史等多種因素，我國公共服務體系的財政支出很大部分由地方政府負擔，各地政府財政實力的差異較大，造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務水平的差距越來越大。公共圖書館作為公共服務體系的組成部分，也面臨同樣問題，呈現城市投入多、鄉(xiāng)村投入少、發(fā)達地區(qū)投入多、欠發(fā)達地區(qū)投入少等特點。在一些地區(qū)，中央下撥經費落實后，市、縣級財政的配套建設經費難以落實，基層圖書館建設經費缺少穩(wěn)定來源。

3.績效監(jiān)督不嚴

對于公共圖書館建設和運營經費的使用，尚未建立完善的績效監(jiān)督機制，存在制度設計不完備、監(jiān)督力度不足、制度落實不到位等問題。突出表現在：監(jiān)督以上級主管部門為主，缺少公眾和相關社會組織參與，監(jiān)督考核中對社會公眾滿意度的考慮不足，監(jiān)督考核結果運用不充分等。由于績效監(jiān)督不夠嚴格，容易造成資金使用效率不高、資金錯配、資源浪費，對公共圖書館服務質量產生不良影響。

投入機制不完善加劇了公共圖書館的供需矛盾。一方面，社會大眾對于更多更優(yōu)質圖書館服務的需求與日俱增；另一方面，公共圖書館服務總量和質量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，基層公共圖書館服務缺口較大，農民文化生活匱乏，服務存在較大差距。投入問題得不到有效解決，公共圖書館的公共性難以得到充分彰顯。

需要注意的是，政府對于持續(xù)加大公共服務投入的意愿是強烈的，財政投入也的確呈現逐年增長態(tài)勢，2010—2016年，全國財政一般公共預算文化體育和傳媒支出1.7萬億，年均增長高于全國財政收入年均增長速度，中央財政公共文化服務體系建設相關專項資金總規(guī)模由2010年的110億元增加到2016年的208億元，年均增長11.17%。但目前最大問題在于財政投入能力有限。自2008年以來，由于國際金融危機影響、國內經濟結構性調整等因素，我國經濟一直面臨較大下行壓力，財政收入增速放緩，財政支出壓力加大，中央財政預算赤字規(guī)模較大，地方政府債務風險也在增加。無論中央財政還是地方財政，都很難較大幅度增加公共服務方面的開支。在可預見的范圍，這種情況還將持續(xù)較長時間。因此，在當前和今后一個時期內，期望簡單依靠政府加大財政投入解決公共圖書館建設和發(fā)展資金問題，明顯是不現實的，必須另辟蹊徑，多管齊下。

三、建立公共圖書館多元投入機制

根據《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，全國公共圖書館設施網絡將進一步完善，文獻資源保障能力明顯增強，縣級圖書館總分館制基本建立，公共圖書館服務標準化、均等化水平顯著提高，信息網絡等新技術應用更加普及，公眾對公共圖書館滿意度得到持續(xù)提升。每萬人公共圖書館建筑面積要達到110平方米，閱覽室座席數達到105萬個，年流通人次達到8億。要確保這些目標順利實現，必須建立健全多元投入機制，為公共圖書館建設和運營提供充足的資金保障。既要充分發(fā)揮政府的主導作用，又要積極引入市場機制，吸引社會力量參與，實現政府、市場、社會三方良性互動，形成支持公共圖書館事業(yè)發(fā)展的強大合力。

1.完善政府財政保障制度

公共圖書館的準公共物品性質決定了政府在供給中承擔主要責任?！豆矆D書館宣言》指出：“建立公共圖書館是國家和地方政府的責任。必須專門立法維持公共圖書館，并由國家和地方政府財政撥款?！?017年頒布的《公共圖書館法》將政府投入保障上升為法律規(guī)范，明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。

要將政府投入保障的法律要求落到實處，需要完善制度、細化措施。一是建立穩(wěn)定的財政投入增長機制。由于清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項的需要，“文化支出占財政支出比例”已不再作為中央預算安排依據。但在地方財政層面，仍有必要確定文化支出占財政支出的比例底線，增強硬約束力，以避免出現財政投入弱化問題。在財政收支保持基本平衡的允許范圍內，應進一步鼓勵各地適度提高文化支出比例，文化支出年均增長速度應高于財政收入年均增長速度。二是明確財政投入重點方向。重點支持免費開放工作，確保免費提供基本公共文化服務，突出體現公益性。重點支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共圖書館建設，彌合區(qū)域差異，推動公共文化服務均等化。重點支持農村和城市社區(qū)的公共圖書館（室）建設，真正做到重心下移，更加貼近基層，不斷完善城鄉(xiāng)基層公共文化設施網絡。

2.完善社會力量參與機制

《公共圖書館法》已明確規(guī)定，“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”，“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規(guī)定給予政策扶持”，“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設”。

社會力量是公共圖書館建設的重要助力，關鍵是要建立健全有關制度安排，吸引社會資本和資源源源不斷地投入公共圖書館建設。一是稅收優(yōu)惠政策。對于個人或組織，無論是直接投資建設公共圖書館，還是通過捐贈等方式參與公共圖書館建設，政府都應予以一定的稅收優(yōu)惠。目前，政府已出臺了一些支持公共文化事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，但在公共圖書館建設方面的優(yōu)惠政策力度還有待加大，需要進一步細化政策，精準發(fā)力。二是建立榮譽制度。對積極投身和支持公共圖書館建設的個人、組織給予多種形式的表彰，比如以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍、文獻信息專藏、專題活動等。

3.完善市場化服務機制

政府不是公共服務的唯一供給方，市場也是產出公共物品、提供公共服務的重要力量。公共圖書館建設和發(fā)展不能只依靠政府撥款的封閉模式，而應引入市場機制，調動企業(yè)力量，吸引工商資本，有效擴大供給總量、提高服務質量。需要注意的是，逐利性是工商資本的根本特征，這決定了吸引工商資本與吸引一般社會資本不同，必須通過合理的制度安排，讓其有利可圖。一是政府購買服務模式。這是目前比較常見的做法，也是政策鼓勵的重點。《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，健全政府向社會力量購買公共文化服務的工作機制，將公益性圖書服務納入政府購買的指導性目錄。在確保公共圖書館公益性的前提下，將圖書館的某些活動進行市場化經營，由市場主體負責提供，能夠降低成本、提高效率、提升服務質量。二是適當拓展服務項目。在保證公共圖書館主要服務項目免費的基礎上，可以根據市場需求，依托自身資源優(yōu)勢，開發(fā)有償服務項目，交由市場主體經營，既能夠盤活資源，又可以為圖書館建設拓寬經費來源渠道。

4.完善投入監(jiān)督管理機制

公共圖書館建設和運營投入的多元化，必然要求監(jiān)督管理的多元化。出資者有監(jiān)督投入資金資源使用情況的權利。在完善公共圖書館法人治理結構的前提下，建立健全政府主導、多方參與、公開透明的投入監(jiān)督管理機制，強化文化和財政主管部門的監(jiān)督責任，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，加強資金監(jiān)管和績效評價，提高資金使用效率。

參考文獻

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