元豐官制改革對宰相權力的影響

劉佳偉

摘 要：宋神宗時期的元豐官制改革是宋代官制的重要轉折點，也是中國古代官制史上的重要事件。元豐官制改革中對宰相制度的改變，更是其中的重點。把本依據(jù)《唐六典》改革的三省機構，改為了實際上的兩省掌權。宰相不僅掌握政權，還掌握原屬于三司使的財權，并有掌軍權的趨勢。元豐官制改革中對宰相權力的改變，從制度上強化了宰相的權力。新的宰相制度便于發(fā)揮中央集權作用，但在加快行政效率的同時，也造成權相頻出，獨攬朝政的弊端。

關鍵詞：宋代；元豐官制；宰相

中國古代宰相制度主要經(jīng)歷三個階段的變化，即秦漢三公制、隋唐三省制以及明清內(nèi)閣制。而宋代正處于隋唐三省制的衰落時期，此時正在探尋一種更為合理的宰相制度，以使宰相在中央集權制度中發(fā)揮持久的良性作用。關于宋代宰相權力的變化，學界已進行一些研究①，通過對宋代相關史料的分析，論述出宋代宰相權力被強化的根本原因是宋代帝王做出了與士大夫共治天下的抉擇。宋代官制改革是中國古代官制史上一件大事。對于元豐改制的研究②，前人學者已詳細地分析了元豐官制改革的內(nèi)容、過程和影響。但把元豐改制同宰相權力變化相聯(lián)系起來的研究較少?，F(xiàn)不揣淺陋，在前人研究的基礎上，試從官制變化的角度對元豐官制改革對宰相權力的影響進行探討，窺探宋代的中央體制變化，以求教于方家。

一、宋代元豐官制改革前后宰相制度的演變

唐朝出現(xiàn)了使職差遣，中期以后使職差遣開始大量增多，“在設官分職之制中，形成了使職差遣普遍化、職事官階官化的局面，而差遣體制尚未發(fā)育成熟。”[1]266宋初沿襲后唐、五代的宰相制度采取集體領導，設置兩相或者三相多以同中書門下平章事拜相，同時帶有館職，如首相帶昭文館大學士，次相帶兼修國史，又次相帶集賢殿大學士。從宋初至元豐官制改革，三省長官都只是寄祿和敘品位的虛職并不是宰相，更沒有實際的差遣，“國初三省長官第為空名，惟侍中有真拜者”[2]581。宋初以來疊床架屋的官僚結構，造成了冗官和“官名不實”的紊亂局面。從宋真宗時期就有大臣呼吁改革這種官名與實際差遣不相符的狀況。楊億就向宋真宗建議：“文昌會府，有名無實，宜復其舊?！眳怯步ㄗh：“尚書省，天下之大有司，而廢為閑所，當漸復之?！盵3]577-578宋仁宗時期隨著三冗局面愈加嚴重，官符其實的呼聲愈來愈高。宋神宗與王安石合作實行的“熙寧變法”遇到強大阻力之后，宋神宗把注意力轉移到官制上來。元豐五年（1082）宋神宗下詔，依據(jù)《唐六典》進行官制改革，用意在多方面：其一官正其名，典領實職改變官實不符的紊亂狀況，其二減輕冗官問題，節(jié)約財政支出，其三使宰相之間相互牽制，權歸皇帝。三省中設置侍中、中書令和尚書令，但因官高而不輕授，而以尚書令之貳的尚書左、右仆射兼門下侍郎、中書侍郎為宰相?！短屏洹分械娜￠L官實際上在元豐官制改革中合并成了兩省長官。南宋時期，又經(jīng)歷宋高宗和宋孝宗對宰相制度的改革，使得宋代三省制度向一省制度的不斷演變和宰相權力的持續(xù)強化成為宋代宰相制度及其職權演化的基本脈絡。

三省的各司其職也帶來許多麻煩，使原來一件很快就能辦好的事情變得曲折。改制后一件事情的處理，需要經(jīng)過中書取旨，門下復奏后，送至尚書省，尚書省下屬機構六曹對此文書進行調(diào)查，調(diào)查后再送到中書，門下再一次審議，最后交給尚書省執(zhí)行。少則數(shù)月，多則逾年。由于“文字繁冗，行遣迂回”而“皆困于留滯”，[4]507為了解決這一弊端，逐漸形成由宰相與執(zhí)政共同商議之后奏報皇帝，然后名義上“三省同得旨事”頒行的辦公程序。三省長官分別為侍中、中書令、尚書令，實際上因官等太高并不授與，而是以尚書左仆射兼門下侍郎行侍中之職為左相，尚書右仆射兼中書侍郎行中書令之職為右相。門下、中書侍郎及尚書左、右丞取代參知政事為副相。中書省和門下省長官兼領尚書省，名義上是三省，實際上已改為了兩省。

宋徽宗政和年間，蔡京以太師的身份統(tǒng)領三省事，宰相名稱有了新的變化。改制中將尚書左仆射兼門下侍郎改為太宰，尚書右仆射兼中書侍郎改為少宰。宋欽宗靖康時期，又把太宰、少宰改回了左、右仆射。北宋末年遭遇靖康之浩劫，南宋初建后急需加上中央集權的建制。建炎三年（1129）宋高宗聽從呂頤浩請參考元豐官制的建議，“尚書左右仆射并帶同中書門下平章事，改門下、中書侍郎為參知政事，省尚書左右丞”[3]464三省向一省的過渡又近了一步。乾道八年（1172），宋孝宗改革官制將左、右仆射為左、右丞相，參知政事之名不變，同時刪去三省長官的虛稱“近承詔旨，改左、右仆射為左、右丞相，令刪去侍中、中書、尚書令，以左、右丞相充。緣舊左、右仆射非三省長官，故為從一品。今左、右丞相系充侍中、中書、尚書令之位，即合為正一品?！盵3]3773-3774宋朝宰相名稱從宋孝宗至宋亡都沒有再變化。

宋神宗元豐改制開啟宋代改革宰相制度的大門，從制度層面對宰相權力進行了強化。此后宰相制度改變也是沿著宰相權力強化的脈絡進行。宋神宗雖然是依據(jù)《唐六典》進行恢復三省得宰相制度。但其所變革的宰相體制與隋唐三省制并不相符，其中有不少的變通。尚書省左、右仆射兼門下侍郎、中書侍郎為三省長官，意味著實際運作中三省最高長官為兩人。中書省因為是朝廷政令所出之地，事實上凌駕尚書、門下兩省之上。改制后“政柄盡歸中書”，中書省獨尊的情況，一直得以延續(xù)。南宋從建立到亡國一直面臨強敵的威脅，宰相常兼任樞密使以統(tǒng)領軍政大權，使得宰相權力達到了頂峰。

二、元豐官制改革中宰相權力的變化

元豐改制時期，宋朝從制度層面加強宰相的權力。宋代宰相制度是承襲唐代與自我創(chuàng)新的相結合，更符合時勢的宰相制度。依照這一脈絡整理史料，宋代宰相的權力的變化就能比較清晰展現(xiàn)出來。宋代前期的職官制度中，宰相權力強大但受到來自管軍政的樞密院和管財政的三司使的牽制。宰相仍然是總攬全國政務的最高行政長官“宰相之職，佐天子，總百官，平庶政，事無不統(tǒng)”。[3]3773元豐官制改革之前是以中書門下同平章事為實際宰相，“同平章事是為宰相之職，掌邦國之政令，弼庶務，和萬邦，佐天子，執(zhí)大政，無常員，有二人則分日知印，以丞郎以上至三師為之?！盵5]2946元豐改制之前的宰相只管政事，在個別戰(zhàn)事時期，宰相也可兼任樞密使管軍，慶歷時期“宰相呂夷簡、章得象并兼樞密使”。[3]635但對于軍事和財政宰相一般是不允許參與。

元豐五年（1082）宋神宗根據(jù)《唐六典》進行改革“以中書造命，行無法式事；門下審覆，行有法式事；尚書省奉行。三省分班奏事，各行其職令，而政柄盡歸中書”。[6]7871官制改革之后，廢除中書門下，其權力歸屬于三省。三省又重新成為中央的最高政務機構，形成了以中書省承旨造令，門下省審議覆奏和尚書省施行制命的行政制度。重建三省看似是削弱宰相權力以加強皇權，實則宰相的權力得到了強化。

元豐官制改革中將原來中書門下的職權分予三省，使得三省不僅官領實職，而且官品也得到了提升，使得三省又成為國家的最高行政部門。原中書門下的部分職能改歸門下省，門下省的職權范圍擴大，成為中央的審令機構，協(xié)助皇帝決策。中書省與樞密院所得到的皇帝旨令，以及尚書省六曹的上書和奏章，都必須經(jīng)過門下省審讀，若發(fā)現(xiàn)有不當之處，則門下省有權請示皇帝予以駁回，若是小事則可直接改正。進奏院所上的奏章，門下省審讀后交付皇帝，等到皇帝批示之后則分發(fā)給有關機構執(zhí)行。元豐官制改革后，原中書門下的部分職能改歸了中書省，中書省職權的范圍擴大成為了造令和傳旨的政務機構“事不以大小，并中書取旨、門下覆奏、尚書施行”。[7]251元豐官制改革后，中書令為虛設，是以尚書右仆射兼中書侍郎行中書令之職。宋前期中書令為正二品，元豐改制后改為正一品。中書侍郎在元豐改制之前為宰相所帶的階官，元豐改制之后成為實職，兼任尚書右仆為宰相，其官品也從正三品改為正二品。[5]3025權力和官品的提高加強了三省長官的政治地位。

元豐官制改革后，尚書省依《唐六典》恢復其職能，掌執(zhí)行經(jīng)由門下省所付制、詔、敕、令，統(tǒng)領吏、戶、禮、兵、刑、工六部及其所屬二十八司，重新恢復其執(zhí)行機構的職能。尚書省的長官是左、右仆射，分別由門下省長官門下侍郎和中書省長官中書侍郎兼任。元豐改制之前，尚書省吏部“本曹但掌京朝官敘服章、申請攝官、祠祭及幕府州縣官格式闕薄、辭謝，拔萃舉人兼南曹、甲庫之事”[5]5673，并沒選拔官員的權力。官制改革之后，尚書省吏部不僅掌握六品以下文武官的銓選，并兼領司封司、司勛司、考功司以及官告院等機構。尚書省戶部在元豐改制前的大部分職能被三司所占，僅有接受土貢等職能，“元豐官制行，罷三司歸戶部左、右曹”[8]1519，戶部掌全國戶口、土地、錢谷、賦役。尚書省禮部在元豐改制之前，其大部分職能歸太常禮院和貢院“凡禮儀之事，悉歸于太常禮院，而貢舉之政領于知貢舉官，本曹但掌制科舉人、補奏太廟郊社齋郎、室長、掌坐、都省集議、百官謝賀章表、諸州申舉祥瑞、出納內(nèi)外牌印之事，而兼領貢院”[5]3369，改制之后，太常禮院的職權劃歸了禮部，禮部擁有禮樂、祭祀、科舉等職權。元豐改制之前尚書省刑部的職權被審刑院所分，改制之后刑部開始專掌其職，“省審刑院歸刑部。以知院官判刑部，掌詳議、詳覆司事。刑部主判官為同判刑部，掌詳斷司事，審刑議官為刑部詳議官”[3]3858。元豐官制改革，使得宰相強化了政治、經(jīng)濟、選舉等各方面的權力。元豐改制時期，曾有大臣向宋神宗提出將樞密院的職權劃歸兵部。宋神宗大怒：“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官統(tǒng)之，互相維制，何可廢也？”[9]493宰相軍事方面的權力，雖然在制度上沒有改變，但在戰(zhàn)爭期間，為了加強政治和軍事的協(xié)作，宰相往往會涉足軍權。元豐官制改革之后的趨勢，從制度層面來講，宰相的權力越來越大，掌握軍權也只是時間的問題，事實的發(fā)展也是沿著這個脈絡的。南宋由于面臨強敵威脅，宰相在軍事方面的權力得到提升，大到“事干國體”的戰(zhàn)略方針，小到軍隊官員的任免，幾乎一直在握。宰相還常兼領樞密使，“即便不兼樞密，也基本上是軍權在握”。[10]35

有些學者認為，中國古代宰相權力和地位從秦到清的兩千多年是逐漸降低。[11]52宰相權力經(jīng)歷了秦漢的高峰隨后逐漸衰落，但至宋元產(chǎn)生變化，又達到另一個高峰。特別是宋代元豐改制之后，三省逐漸合為一省，宰相掌握軍政財大權。這為元代一省制提供了借鑒，元代宰相權力急劇膨脹，更有甚者可以廢立皇帝。明代鑒于元代宰相權力過大，明太祖朱元璋廢除了宰相，明成祖朱棣建立了內(nèi)閣制度代替宰相，此時宰相的權力和地位才開始全面下滑。

三、元豐官制改革對宰相權力變化的評價

宋神宗主導的官制改革本意是想解決諸多矛盾，還能達到分割相權的目的，但事與愿違。新官制剛開始實行，就面臨例如官員不知自己的具體職責、行政效率底下等諸多困難。為了解決困境，宋神宗唯有重用宰相，所以元豐官制改革之后，宰相權力得到了強化。宰相不僅控制政權和財權，在戰(zhàn)爭時期還會擁有軍權，以至于宰相對軍權的控制到南宋中后期最終完成。從人事上來看，元豐官制改革之前由宰相、樞密使和三司使三人分領政、軍和財，逐漸向宰相兼樞密使一人掌管政、軍、財過渡。從制度上來看，則表現(xiàn)為三省向一省的演變。

元豐官制改革雖然是按照《唐六典》，試圖恢復唐代三省制度作為中央最高的政務機構，但實際執(zhí)行中，由于尚書左仆射兼門下侍郎，行使侍中的職責為左相，尚書右仆射兼中書侍郎，行使中書令的職責為右相，因此元豐官制改革實際上是把三省改為了兩省。此后，宰相制度在運行過程中不斷改進。元祐年間，司馬光上書“始請三省合班奏事。分省治事”[11]552，高太皇太后同意把三省分班奏事改為三省合班奏事，這就需要三省長官之間的協(xié)調(diào)合作，也就是中書和門下兩省長官的合作，這是三省制度向一省演變的第一步。南渡初年，戎馬倥傯，軍務、政務往來頻繁，就亟須改變宰相機構重疊、效率低下的運作狀況，李綱為相時，上書言十事，其一曰“政出多門，紀綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊”[2]11252 明確提出一省制的建議。建炎三年（1129）四月呂頤浩出任宰相，立即將司馬光和李綱的建議付諸實施，“意合三省為一”，事實上是將中書省和門下省得合并，最終完成三省制到一省制的制度轉變。

一省制與三省制相比較，一省制有著權力集中、決策迅速和便于發(fā)揮中央集權作用等優(yōu)點，因此，縱觀三省制的發(fā)展脈絡，其趨勢是向二省制、乃至一省制慢慢變化。宋代的宰相制度是宋代社會發(fā)展過程中宋人經(jīng)過不斷實踐，才清楚的認識到三省合為一省的優(yōu)越性，為元代的中樞體制提供了成功的模式。元豐官制改革后宰相權力的強化，一方面，宰相權力集中、決策迅速、易于發(fā)揮中央集權作用等優(yōu)勢，是行政體系在向前發(fā)展過程中的必然選擇。另一方面，元豐改制為宋代宰相制度的變革開啟了大門，從制度上擴大了宰相權力。