上海創(chuàng)新社會治理的基本經(jīng)驗及政策啟示

蔡瀟彬

上海在創(chuàng)新社會治理方面積累了豐富經(jīng)驗，以黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建為抓手創(chuàng)新基層黨建工作，以人民調解為重點提升基層治理法治化水平，以文化配送為抓手推進基層文化道德建設，以社區(qū)社會組織為依托提升基層自治共治水平，以街鎮(zhèn)體制改革為重點推進基層政權建設。

一、上海創(chuàng)新社會治理的基本經(jīng)驗

（一）以黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建為抓手，創(chuàng)新基層黨建工作

2013年4月7日，上海市印發(fā)《關于鼓勵黨員社區(qū)民警積極參與社區(qū)黨建工作的指導意見》，正式拉開黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建序幕，積極創(chuàng)新基層黨建。黨員社區(qū)民警初次參與基層黨組織建設由上級黨組織任命，任期屆滿后繼續(xù)留任則需通過換屆選舉。黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建以兼任村居黨組織副書記的形式開展，不占當?shù)卮寰狱h組織班子職數(shù)，擁有參與權、討論權、表決權和監(jiān)督權，不擁有參與村集體分紅、集體土地分配及領取經(jīng)濟補貼等權力。黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建主要協(xié)助書記分管地區(qū)治安安全防范、社會矛盾化解等工作。截至2018年11月20日，全市有3772名黨員社區(qū)民警兼任居（村）委副書記，占全市黨員社區(qū)民警總數(shù)的99.85%。

黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建具有重要意義。首先，黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨務工作，可促進警務工作和黨務工作間的溝通協(xié)作，推進基層社會共建共享。例如，黃埔區(qū)、虹口區(qū)等公安分局派出所與社區(qū)黨支部結對成為共建黨支部，派出所領導與社區(qū)居委會黨組織書記定期互訪，共同探討社區(qū)管理及社區(qū)黨建等問題，協(xié)力推進基層社會治理。其次，黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建有利于共同化解矛盾糾紛，黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨務工作，為基層提供了一個跨部門整合各方治理力量的機會，可把基層司法綜治力量、社區(qū)人口協(xié)管員、社保隊員、人民調解員、社會工作者及社區(qū)工作者等多元力量整合起來，最大限度調動各方資源，形成治理合力。例如，長寧公安分局社區(qū)民警在居民區(qū)治理中引入社會組織，形成社區(qū)民警、司法部門派駐人民調解員、律師共同參與化解社區(qū)矛盾糾紛的“三結對”模式，取得良好治理效果。最后，黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建，有助于共同解決治理難題，黨員社區(qū)民警通過兼任居（村）委黨組織副書記，可在基層社會治理中發(fā)揮更積極的作用，切實解決與居民反映強烈的“急難愁盼”難點問題。

（二）以人民調解為重點，切實提升基層治理法治化水平

上海市高度重視維護社會穩(wěn)定工作，以人民調解為抓手大力提升基層社會治理法治化水平，具體工作有兩大方面。一是以基層司法所為平臺，大力發(fā)揮人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中的積極作用，上海市高度重視推廣“楓橋經(jīng)驗”，以“楓橋經(jīng)驗”為借鑒，著力推進人民調解制度建設，力爭把矛盾糾紛化解在第一線，解決在萌芽狀態(tài)。讓人民調解深度參與信訪矛盾糾紛化解工作，通過派駐接待、前置調解等方式，切實發(fā)揮人民調解的第一道防線作用。截至2017年末，上海市全市人民調解組織共受理各類糾紛35.5萬件，同比增長5.27%，調解成功32.9萬件，調解成功率92.83%。

二是以基層法律服務為抓手，切實提升基層社會治理法治化水平。上海市高度重視社會治理的法治化，以基層法律服務為抓手，大力提升基層社會治理法治化水平。截至2018年11月，全市居村（社區(qū)）法律顧問覆蓋率為100%，上海市積極推進線上公共法律服務建設，切實規(guī)范線上公共法律服務工作，統(tǒng)籌線下線上公共法律服務，讓群眾不出社區(qū)即可享受優(yōu)質法律服務，全面提升基層社會法治化水平。

（三）以文化配送為重點，扎實推進基層文化道德建設

要實現(xiàn)有效社會治理，要強化基層文化道德建設，切實提升基層文化道德水平，推進基層自治法治德治協(xié)同發(fā)展，形成多元共治多管齊下的良好社會治理局面。上海市高度重視基層文化道德建設，積極推進基層文化領域改革，著力推動以文化配送為主要內(nèi)容的基層文化道德建設工程，取得積極成效。一是著力打造四級公共文化配送體系。2014年，全市拉開公共文化配送改革大幕，組建成立“上海東方公共文化配送中心”，打造涵蓋市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村的四級公共文化服務配送體系，促進專業(yè)資源、區(qū)域資源、社會資源的共建共享。通過規(guī)范配送標準及采購流程，吸引大量社會主體參與公共文化配送服務，截至2018年11月，上海市的公共文化配送服務吸引了包括專業(yè)院團、國家單位、行業(yè)協(xié)會、民非組織、民營院團、文化公司等在內(nèi)的各類配送主體200余家，吸引了市級社區(qū)文藝指導員近600名。

二是著力提升居村綜合文化活動室（中心）服務功能。上海市為貫徹落實中央關于基層綜合性文化服務中心建設要求，在上海市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級公共文化設施體系的基礎上，進一步下沉公共文化服務資源，打造第四級居村服務平臺，將養(yǎng)生、親子、閱讀及文化等優(yōu)質資源下沉到居村一級，激發(fā)居村綜合文化活動室（中心）的活力，提升基層群眾公共文化水平，提升基層群眾精神修養(yǎng)及道德水平，助力基層社會治理。

三是大力推進基層文化志愿服務體系建設。一方面，通過建立“上海市文化職業(yè)服務聯(lián)盟”，健全文化志愿服務工作機制，豐富公共文化服務供給主體，以志愿服務建設推進公共文化服務體系建設。截至2018年11月，上海文化志愿服務隊5000余支，志愿服務者近20萬。另一方面，通過積極挖掘文化能人、開展文化走親等形式，上海市積極推進群眾性文化團隊建設，截至2018年11月，全市市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級群眾文化團隊6000余支。各類群眾性文化團隊在其運作過程中，通過“潤物細無聲”的方式，化解了不少社會沖突，引領了文明風尚，推進了基層社會治理。

（四）以社區(qū)社會組織為依托，提升基層自治共治水平

上海市高度重視社會協(xié)同和公眾參與在提升基層社會治理水平、促進基層社會治理現(xiàn)代化進程中的重要作用，大力提升社會協(xié)同水平，積極推進公眾參與基層社會治理，不斷深化基層社會自治共治變革。自治機制建設方面，上海市制定了《關于本市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》《關于推進居民區(qū)聯(lián)席會議制度規(guī)范化建設的指導意見》等重要政策，不斷強化民主協(xié)商，切實保障人民群眾享有更多的民主權利。共治平臺建設方面，上海市出臺了《關于完善街道社區(qū)代表會議制度推進社區(qū)共治的實施辦法》，規(guī)范了基層社區(qū)代表會議和社區(qū)委員會，緊緊圍繞社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，不斷豐富共治內(nèi)容，完善提議、協(xié)議、評議共治程序，截至目前，上海市全市各街道基本實現(xiàn)共治全覆蓋。

上海市高度重視社會組織建設，鼓勵社會組織參與社會治理。為了便利社會組織參與社區(qū)事務，上海市大力推進社會組織服務中心建設，出臺了《上海市社會組織服務中心建設與服務指南》，為社區(qū)社會組織建設與服務提供指引，截至目前，上海市有各類社會組織服務中心240余個，基本實現(xiàn)了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級全覆蓋。上海市高度重視發(fā)揮社區(qū)社會組織在基層社會治理中的積極作用，重點培育社區(qū)生活服務類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類、社區(qū)專業(yè)調處類社會組織，截至2018年6月，上海市共有社區(qū)社會組織4915家，占登記社會組織總數(shù)的31.3%。上海鼓勵社區(qū)社會組織與社會各界合作，以舉辦“上海公益伙伴日”活動及組織申報“公益基地”等形式支持社區(qū)社會組織參與社會治理，取得良好成效。

（五）以街鎮(zhèn)體制改革為重點，著力推進基層政權建設

上海市高度重視基層政權建設，在基層治理立法、社區(qū)工作者隊伍建設等方面積極探索，以街鎮(zhèn)體制改革為重點著力推進基層政權建設，取得積極成效。在基層治理立法方面，從2016年9月至2017年4月，上海市人大陸續(xù)審議通過了《上海市街道辦事處條例》《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》《上海市居民委員會工作條例》等三部有關社會治理的重要法律法規(guī)，為上海市基層社會治理提供了根本性法律保障。

在社區(qū)工作者隊伍建設方面，上海市從2015年起，開始探索在公務員和事業(yè)編制以外，建立全新的社區(qū)工作者隊伍職業(yè)形態(tài)。在社區(qū)工作者的薪酬方面，構筑了“三崗十八級”社區(qū)工作者薪酬體系，在社區(qū)工作者的能力建設方面，全面開展教育培訓，構建了市級骨干培訓、區(qū)級個性化培訓、街鎮(zhèn)全員輪訓的三級培訓網(wǎng)絡，全面提升社區(qū)工作者在社會工作、民主協(xié)商、心理學等方面的方法技巧，夯實社區(qū)工作者的實務能力和綜合素質。截至2017年底，全市共有社區(qū)工作者4.6萬人，平均年齡37周歲，大專及以上學歷占82.9%。

二、上海創(chuàng)新社會治理的未來方向

（一）以基層黨建為抓手，切實推進基層社會共建共治

基于上海市黨員民警參與社區(qū)黨建的良好實踐，未來上海社會治理的重要方向之一是以基層黨建為抓手，以黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建為契機，切實推進基層社會共建共治。一方面，以社區(qū)警務室為平臺，將社區(qū)人口協(xié)管員、社保隊員和人民調解員等力量全部整合到社區(qū)警務室合署辦公，構建基層社會協(xié)同治安體系，協(xié)力推進基層社會治理。另一方面，要強化基層各類站室的聯(lián)合共建，在組織建設方面實現(xiàn)協(xié)同運作，具體而言，在社區(qū)警務室、綜合治理工作站、微型消防站、境外人員服務站及網(wǎng)格中心、司法所等部門間建立共建機制，積極推進站室共建、業(yè)務聯(lián)動，著力提升基層共治效能。此外，要高度重視社區(qū)自治平臺的融合發(fā)展，以移動互聯(lián)網(wǎng)技術為基礎，將各部門構建的線上服務平臺整合到一起，向基層居民提供一站式自治服務平臺，降低居民參與基層社會治理的時間精力成本。

上海要高度重視基層社區(qū)、社區(qū)工作者及社會組織的“三社聯(lián)動”，不斷推進社區(qū)生活服務類、社區(qū)文體活動類、社區(qū)專業(yè)調處類社會組織建設，完善社區(qū)社會組織服務中心及社區(qū)基金會等支持性社會組織管理體制，以社區(qū)社會組織建設帶動“三社聯(lián)動”，進而以“三社聯(lián)動”推進基層社會治理。在社會組織的參與方面，要強化基層政權及基層自治實體向社區(qū)社會組織購買服務機制建設，構建完善的購買服務體系，以購買服務的形式促進社區(qū)社會組織參與基層社會治理。在社會組織管理方面，要高度重視黨建工作的引領作用，不斷強化“兩新”組織的黨建工作，以黨建統(tǒng)籌基層政權、基層自治組織及基層社會組織的融合發(fā)展，形成政府社會共建共治的良好局面。

（二）以自治德治法治“三治”融合為突破，推動基層社會治理融合發(fā)展

黨的十九大報告對基層社會治理提出了新要求，指出要加強農(nóng)村基層治理工作，構建自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》進一步指出要健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，特別指出要推進自治法治德治有機結合。當前，盡管上海市推進黨員社區(qū)民警參與社區(qū)黨建工作，一定程度上促進了基層治理力量的融合，但總體來看基層社會治理依然呈現(xiàn)出碎片化特點，跨部門協(xié)同機制不健全現(xiàn)象依然普遍，他治與自治間緊張關系一直未消除，道德教化機制與法律規(guī)范機制間沖突一直存在。如何更好地協(xié)調基層政權的行政領導需求與基層自治組織的自治需求，如何平衡傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德規(guī)范與現(xiàn)代法律規(guī)范之間的潛在張力，如何協(xié)調各上級組織派駐居村工作站（中心）間的潛在沖突，是未來構建面向全面現(xiàn)代化的基層社會治理體系必須予以解決的重要問題。

融合發(fā)展和協(xié)同發(fā)展是未來社會治理的大方向，要摒棄傳統(tǒng)條塊分割的治理思想，以整體性思維統(tǒng)領基層社會治理，全面推進基層政權與自治組織協(xié)同發(fā)展、自治組織與社會組織協(xié)同發(fā)展、自治機制與道德機制及法律機制協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌推進社區(qū)警務室、綜合治理工作站、微型消防站、境外人員服務站、網(wǎng)格中心及司法所等基層派駐機構間的站室共建和業(yè)務聯(lián)動，促進基層社會治理整體化和一體化，形成強大基層社會治理合力。

（三）以“社區(qū)云”平臺為依托，切實提高社會治理智能化水平

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要切實推進社會治理的智能化，以現(xiàn)代科技力量促進社會治理發(fā)展。當前，上海市已經(jīng)開始著手推進“社區(qū)云”平臺建設，擬采用“1+2+X”為基層架構建立面向村居和居民的智能化社區(qū)治理平臺，“1”表示匯集一個社區(qū)基礎數(shù)據(jù)庫，“2”表示構建一套面向居村和居民的雙應用平臺，“X”表示構建一個開發(fā)性智能平臺。平臺建成后將匯集大量社區(qū)實時信息，既為村居社會治理提供重要的數(shù)據(jù)資源，也為居民提供重要的服務窗口，以信息化手段全面提高社區(qū)治理的智能化水平。

未來，應大力推進基于“社區(qū)云”的基層社會治理智能化改革，構建完善的信息共享渠道，加快實現(xiàn)以“社區(qū)云”為平臺的基層社會信息同步共享、情況同步交流、措施同步落實的“三同步”目標。以“社區(qū)云”為支撐大力推進基層社會治理“一站式”服務平臺建設。積極運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，全面提升居村治理現(xiàn)代化水平。大力整合居村治理資源，形成居村整體治理大格局，推動基于互聯(lián)網(wǎng)的居村治理服務清單建設，實現(xiàn)居村治理服務規(guī)范化標準化，形成完善的居村治理服務體系。

三、上海創(chuàng)新社會治理的政策啟示

（一）高度重視黨建工作在基層社會治理中的統(tǒng)領作用

在上海創(chuàng)新社會治理的過程中，黨建工作扮演了極為重要的角色。上海市高度重視黨建工作在基層社會治理中的重要作用，在不同層面均大力推進以黨建帶動治理工作。在基層政權層面，上海市委2014年印發(fā)了《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，將原社區(qū)黨工委更名為街道黨工委，賦予街道黨工委對區(qū)職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權;在基層自治組織層面，上海市大力完善以居民區(qū)黨組織為核心，居委會為主導，居民為主體，多方參與、良性互動的居民區(qū)治理架構，發(fā)揮黨組織在居民自治中的價值引領、組織動員、支持服務、統(tǒng)籌協(xié)調作用;在社會組織層面，上海市60%以上的街鎮(zhèn)建立了社區(qū)社會組織聯(lián)合會，大力發(fā)揮黨建的紐帶作用，在社會組織和政府部門之間架設了溝通的橋梁。

（二）高度重視基層政權在基層社會治理中的關鍵作用

上海市高度重視基層政權建設，嚴格貫徹落實中央關于建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”基本社會治理體制的要求，突出基層政權在社會治理中的重要作用，通過不斷強化基層政權建設推進基層社會治理。一是改革街道辦事處機構設置，街道黨政機構按“6+2”模式設置，統(tǒng)一設置黨政辦公室、黨建辦公室、服務辦公室、平安辦公室及自治辦公室;二是切實推進街道黨政機關職能轉變，賦予街道黨工委對區(qū)職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，賦予街道規(guī)劃參與權和綜合管理權，取消街道招商引資職能，把街道工作重心轉移到公共服務、公共安全及公共管理等社會治理工作上;三是大力推進基層書記隊伍建設，探索居民區(qū)黨組織書記實行事業(yè)崗位、事業(yè)待遇改革，取得良好成效。

（三）高度重視社會組織在基層社會治理中的主體作用

上海市在創(chuàng)新社會治理進程中，高度重視社會組織在基層社會治理中的主體作用，大力營造有利于社區(qū)社會組織發(fā)展的良好環(huán)境，積極發(fā)展生活服務類、公益慈善類、文體活動類及專業(yè)調處類等社區(qū)社會組織，推動社會力量參與社會治理。另外，上海高度重視發(fā)動社會群眾參與社會治理，創(chuàng)造性地推動社區(qū)工作者隊伍建設，探索構建以社會化招聘、契約化管理、專業(yè)化培訓、職業(yè)化運作為方向的社區(qū)工作者體系，不斷擴大社會公眾對社區(qū)治理的參與范圍。同時，上海市高度重視以市場化方式吸引更多社會組織參與基層社區(qū)治理，以購買社會組織服務的形式不斷擴大社會治理的參與主體。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）