推動長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)的戰(zhàn)略思考

石穎

長江經(jīng)濟(jì)帶已形成“1+2+3”城市群空間格局，正處于由城市各自獨立發(fā)展邁向城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要階段。黨的十九大報告要求，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2019年國務(wù)院政府工作報告指出，要將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群是東中西合作的協(xié)調(diào)發(fā)展城市群、是具有國際競爭力的世界級城市群、是沿海沿江沿邊的全面開放城市群、是生態(tài)文明建設(shè)的先行示范城市群。當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)面臨城市群間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不足、產(chǎn)業(yè)布局不盡合理、跨區(qū)域環(huán)保合作等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，為使長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)落到實處，建議從協(xié)調(diào)一體化發(fā)展，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，共推國際產(chǎn)能合作，構(gòu)建生態(tài)型城市群等方面發(fā)力。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義

（一）東中西合作的協(xié)調(diào)發(fā)展城市群

長江經(jīng)濟(jì)帶城市群大致包括1個世界級城市群（長三角城市群）、2個國家級城市群（長江中游城市群、成渝城市群），以及3個區(qū)域性城市群（江淮城市群、黔中城市群、滇中城市群），“1+2+3”城市群空間格局逐漸清晰。長期以來，中國的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃多基于縱向謀劃，在一定程度上造成橫向東中西三大區(qū)域差異逐漸拉大。長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約占全國的21%，人口約占全國總?cè)丝诘?2.8%，2018年長江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)總值達(dá)40.3萬億元，貢獻(xiàn)全國GDP的45%。它好似一條金絲帶，將沿線的省市區(qū)縣鄉(xiāng)串聯(lián)起來，是促進(jìn)我國區(qū)域間橫向合作及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。要使地域面積跨度大、發(fā)展水平相差遠(yuǎn)的區(qū)域連接成一個有機(jī)體，需要以城市群發(fā)展為依托，以點帶面形成東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展城市群，這是建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶的必由之路。

（二）具有國際競爭力的世界級城市群

從全球城市化進(jìn)程來看，美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)的城市化均經(jīng)歷從單個城市發(fā)展到大都市圈，再進(jìn)一步發(fā)展成城市群的演進(jìn)過程。早在1951年，法國地理學(xué)家簡·戈特曼（Jean Gottmann）就提出城市群的概念，將美國大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、中國長三角城市群、英國中南部城市群列為世界六大城市群。其中，美國大西洋沿岸城市群在2%的國土面積上，容納了全美20%的人口。日本太平洋沿岸城市群集中了日本80%以上的大型企業(yè)和全國50%以上的人口?？梢灶A(yù)見，未來國家間的競爭，必然會在這些世界級城市群中展開。然而，從GDP總量、人均GDP以及地均GDP來看，長三角城市群長期處于墊底位置。2018年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，預(yù)計2030年，這一數(shù)字將要提高到70%，不僅如此，長江干線年貨物通過量達(dá)到26.9億噸，較2017年增長7.6%，穩(wěn)居全球運河第一位。長江經(jīng)濟(jì)帶完全有能力全面建成具有全球影響力的世界級城市群，并與其它五大世界級城市群并肩。

（三）沿海沿江沿邊的全面開放城市群

長三角城市群位于我國東海岸線的中點，扼長江入東海的?？?，且包括上海港、寧波港、南京港、鎮(zhèn)江港、張家港、江陰港等組成我國最大的沿海港口群。借助長江黃金水道，可以連通面積180萬平方公里的長江流域，使經(jīng)濟(jì)增長空間從沿海拓展到沿江沿邊內(nèi)陸。長江經(jīng)濟(jì)帶具有重要的區(qū)位優(yōu)勢，是“一帶一路”在國內(nèi)的主要交匯地帶，可以實現(xiàn)同“一帶一路”建設(shè)有機(jī)融合，培育國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢。2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確要求，長江經(jīng)濟(jì)帶要“加強(qiáng)與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路的銜接互動，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為橫貫東中西、連接南北方的開放合作走廊”。2015年3月，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》白皮書中已經(jīng)明確，長三角是“一帶一路”建設(shè)的排頭兵和主力軍。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)利用沿海、沿江、沿邊優(yōu)勢，是一個東西雙向全面開放的城市群。

（四）生態(tài)文明建設(shè)的先行示范城市群

改革開放40年來，長江經(jīng)濟(jì)帶對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，同時也付出了相應(yīng)的代價。作為世界第三、亞洲第一大河，長江對于保護(hù)生物多樣性和保障國家生態(tài)安全的作用不可替代。根據(jù)中央的定位，長江經(jīng)濟(jì)帶要成為生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶，一些行之有效的保護(hù)措施還要根據(jù)實際需要逐步推廣到其他流域的保護(hù)中。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記曾在多個場合作出“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的重要指示精神。2018年11月，中共中央、國務(wù)院明確要求以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。因此，長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的定位應(yīng)該是在生態(tài)文明建設(shè)的總體布局之下的先行示范城市群。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）城市群間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不足

沿著長江流域，長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨11個省市，涉及多個省級行政區(qū)、地級行政區(qū)、縣級行政區(qū)和鄉(xiāng)級行政區(qū)等跨層級、多個行政單元，這些行政區(qū)劃每一個背后都代表了不同的經(jīng)濟(jì)主體，由各級政府主導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括人員、財產(chǎn)、物資的流動以及信息指令的傳遞。因此，推動長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)的最主要挑戰(zhàn)就是行政主體管轄分割掣肘。城市群間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不足，交通運輸、城市基礎(chǔ)設(shè)施、市民待遇一體化布局欠缺。

（二）城市群間產(chǎn)業(yè)布局不盡合理

根據(jù)中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所《工業(yè)化藍(lán)皮書：中國工業(yè)化進(jìn)程報告（1995—2015）》測算，截止到2015年，上海已處于后工業(yè)化階段，江蘇、浙江兩省已經(jīng)十分接近后工業(yè)化階段。而長江經(jīng)濟(jì)帶的上游、中游省市大多處于工業(yè)化快速發(fā)展的工業(yè)化中期階段。長江經(jīng)濟(jì)帶各城市工業(yè)化進(jìn)程的差距將進(jìn)一步導(dǎo)致兩個問題：一是長江流域各城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同比較明顯，如汽車制造行業(yè)幾乎遍布沿江各省市，各省市過分追求建立門類齊全的產(chǎn)業(yè)體系，造成資源過度消耗、低水平重復(fù)建設(shè)、各地比較優(yōu)勢難以發(fā)揮。二是長江流域各城市間缺乏分工合作等密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)帶動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)集群能力不足，城市群間的產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，影響了長江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體競爭優(yōu)勢的提高，未形成一盤棋、一張圖、一條心。

（三）跨區(qū)域環(huán)保合作面臨實際壓力

一方面，工業(yè)化與生態(tài)保護(hù)的矛盾是長江經(jīng)濟(jì)帶城市群發(fā)展中面臨的突出問題。長久以來，長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)先后經(jīng)歷了以開發(fā)為主的階段、開發(fā)與保護(hù)并重的階段，現(xiàn)已步入以保護(hù)為主的階段。即便如此，沿江石化、磷化、紡織、鋼鐵、造紙等污染性行業(yè)企業(yè)仍然大量存在，化工圍江、垃圾圍城的現(xiàn)狀并未完全改變。另一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶各城市群跨區(qū)域環(huán)保合作力度不夠?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)”是長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各城市共同的責(zé)任，但當(dāng)前多為城市各自抓，而城市間共抓不夠。究其原因，這還是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)中負(fù)外部性的問題，長江上游成渝城市群過多承擔(dān)著治理水污染，涵養(yǎng)水源的責(zé)任，在一定程度上限制其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的積極性不高;反觀長江下游長三角城市群則享受著良好的生態(tài)環(huán)境，而無需付出代價，因而忽視環(huán)保問題，嚴(yán)重的還可能會形成破壞性發(fā)展思維。

三、推動長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)的政策建議

長江經(jīng)濟(jì)帶無論從面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量，還是從地理位置、生態(tài)環(huán)境、資源水平來看，都是中國960萬平方公里國土面積上條件最好的地段。發(fā)展好長江經(jīng)濟(jì)帶“1+2+3”城市群，關(guān)鍵要抓好城市群協(xié)調(diào)一體化發(fā)展、打造世界級產(chǎn)業(yè)集群、共推國際產(chǎn)能合作以及構(gòu)建生態(tài)型城市群四個方面。

（一）長江經(jīng)濟(jì)帶城市群協(xié)調(diào)一體化發(fā)展

第一，實現(xiàn)交通運輸一體化。交通樞紐主要由水運樞紐、航空客貨運樞紐、高鐵樞紐、鐵路樞紐以及高速公路樞紐等五大交通樞紐組成。交通樞紐就像是一個城市的發(fā)動機(jī)，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。按區(qū)位優(yōu)勢，長江上游成渝城市群主要以鐵路、水運、空運三大樞紐、三大口岸和三個保稅區(qū)為載體，加快打造西南地區(qū)綜合交通樞紐;長江中游城市群主要以荊江航道整治等工程為主，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙豐收;長江下游長三角城市群主要打造深水航道，實現(xiàn)長江出?？谂c南京等城市間可全程通航水運。

第二，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。在水電氣、地鐵軌道、公交客運等基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施布局上，要逐步實現(xiàn)建設(shè)一張網(wǎng)和管理一體化，而不是各自為政的建設(shè)和發(fā)展。圍繞著中心城市上海、武漢、重慶，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局以地鐵軌道網(wǎng)絡(luò)互通為主，首先實現(xiàn)大都市圈內(nèi)高水平的互聯(lián)互通。在大都市圈之間或距離較近的城市與城市之間主要以城際鐵路方式實現(xiàn)互聯(lián)互通。

第三，實現(xiàn)市民待遇一體化。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群協(xié)調(diào)一體化發(fā)展，首先要做到的就是市民基本待遇的一體化，這涉及市民的教育、醫(yī)療、住房等一系列一體化統(tǒng)籌配置。市民基本待遇一致是進(jìn)一步促進(jìn)人才、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)和前提保證。以上海、武漢、重慶三個中心城市為核心，在其輻射的大都市圈內(nèi)人口流動可以進(jìn)一步放開，按照一體化標(biāo)準(zhǔn)共享生產(chǎn)生活所需要的醫(yī)院、學(xué)校、文化娛樂場所等相關(guān)配套，輻射帶動長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的建設(shè)和發(fā)展。

（二）打造長江經(jīng)濟(jì)帶世界級產(chǎn)業(yè)集群

第一，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，形成產(chǎn)業(yè)集群新格局。長江經(jīng)濟(jì)帶各城市群定位分工不同，因此，根據(jù)各自優(yōu)勢形成內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、配送、售后等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)化，根據(jù)區(qū)域分工協(xié)作在長江上中下游大力培育電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝五大世界級產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)鏈集群，形成產(chǎn)業(yè)空間布局合理、區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)集群新格局，打造區(qū)域核心競爭力。

第二，發(fā)展新型物流，培育數(shù)字貿(mào)易新業(yè)態(tài)。充分發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶城市群良好的航運、空運、鐵路、公路等交通運輸條件，發(fā)展出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、跨境電商等新型國際貿(mào)易和物流產(chǎn)業(yè)。此外，當(dāng)前國際貿(mào)易已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字貿(mào)易時代，應(yīng)該發(fā)揮上海、杭州在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面的實力，培育數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)新增長點，推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等硬科技深化發(fā)展。

第三，實行創(chuàng)新驅(qū)動，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新基地。長江經(jīng)濟(jì)帶是中國高校、研究機(jī)構(gòu)資源最集中的地區(qū)之一，2017年，長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市高校在校生數(shù)量約占全國的43%。因此，應(yīng)充分發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶以教育形成的人力資本對創(chuàng)新的驅(qū)動作用，鼓勵從0到1的原創(chuàng)性創(chuàng)新成果不斷發(fā)明，促進(jìn)從1到100的科研成果不斷轉(zhuǎn)化，從100到1000的成果不斷發(fā)展壯大并形成獨角獸企業(yè)、乃至超級獨角獸，最終形成完整的創(chuàng)新驅(qū)動體系，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新基地。

（三）共推長江經(jīng)濟(jì)帶城市群參與國際合作

第一，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)走出去。長江經(jīng)濟(jì)帶是中國最重要的工業(yè)走廊之一，據(jù)統(tǒng)計，長三角地區(qū)出口額占全國對“一帶一路”國家貿(mào)易出口額的35%。“一帶一路”沿線國家多數(shù)存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，而這恰好是長江經(jīng)濟(jì)城市群的優(yōu)勢。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)應(yīng)該發(fā)揮沿江大批現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢，抓住亞投行建立等歷史機(jī)遇，推動將優(yōu)勢制造業(yè)走出去，參與沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動建筑行業(yè)、機(jī)械制造、工程承包等相關(guān)行業(yè)企業(yè)一同走出去，為區(qū)域發(fā)展和國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。

第二，實現(xiàn)交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)化?！耙粠б宦贰眹鴥?nèi)交通網(wǎng)絡(luò)與長江經(jīng)濟(jì)帶城市群交通網(wǎng)絡(luò)契合度比較高，通過長江經(jīng)濟(jì)帶航運、水運、貨運通道，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家間的高水平互聯(lián)互通，促進(jìn)與中亞、南亞、歐洲的貿(mào)易運輸，甚至實現(xiàn)與世界其他國家和地區(qū)之間的聯(lián)系。這將進(jìn)一步助力提升長江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體發(fā)展水平，并為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供便利。

第三，加大信息和文化交流。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群與“一帶一路”國家具有深厚的歷史淵源和人文基礎(chǔ)，各國期望加快發(fā)展的愿望是一致的。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)人員之間友好往來、增進(jìn)相互了解，加大長江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市與“一帶一路”城市間的信息和文化交流，為開展區(qū)域間合作奠定社會基礎(chǔ)。

（四）構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)型城市群

第一，財政政策支持綠色發(fā)展。各級政府可以通過建立政府引導(dǎo)基金，扶持符合綠色發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，同時，對于需要關(guān)停并轉(zhuǎn)的高污染類企業(yè)，可以通過財政貼息、貸款貼息等財政政策，支持企業(yè)渡過難關(guān)。此外，企業(yè)也要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)保、能耗、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高資源利用效率，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，實踐長江經(jīng)濟(jì)帶城市群綠色發(fā)展。

第二，明確界定各省市權(quán)責(zé)利。根據(jù)長江上中下游6個城市群的不同區(qū)位特征、發(fā)展目標(biāo)和承載能力，研究制定科學(xué)的評價指標(biāo)體系，明確導(dǎo)致長江流域生態(tài)環(huán)境變化的主要原因及相互關(guān)系，理清每個城市群所應(yīng)承載的環(huán)保最低線和發(fā)展最高線，將長江經(jīng)濟(jì)帶城市群對長江流域帶來的環(huán)境代價最小，長江流域環(huán)境對長江經(jīng)濟(jì)帶的約束最低，形成科學(xué)、明確、清晰的長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)路徑，并為未來長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和評估提供基礎(chǔ)。

第三，發(fā)揮生態(tài)示范區(qū)引領(lǐng)帶動作用。重點建設(shè)三峽經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等生態(tài)示范區(qū)，充分發(fā)揮生態(tài)示范區(qū)對長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的引領(lǐng)帶動作用，在沿江水污染、土壤污染等方面進(jìn)行綜合治理，承受住資源與生態(tài)環(huán)境雙重壓力，將長江經(jīng)濟(jì)帶城市群建設(shè)成為人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)型城市群。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所助理研究員）