粵港澳大灣區(qū)城際鐵路網(wǎng)運營管理模式

陳海平

（陜西省鐵道及地下交通工程重點實驗室（中鐵一院），710043，西安∥高級工程師）

1 粵港澳大灣區(qū)城際鐵路運營管理現(xiàn)狀

1.1 珠三角城際鐵路

1.1.1 概況

目前珠三角已建成廣珠、佛肇、莞惠等3個城際鐵路項目，共計327 km。在建的有穗莞深城際線新塘—深圳機(jī)場段、廣清城際線廣州北—清遠(yuǎn)段、佛莞城際線廣州南—望洪段等9個項目，共計329 km。其中，廣珠、佛肇、莞惠和穗莞深等4個城際鐵路項目由廣東省和中國鐵路總公司（簡稱“中鐵總”）各出資50%建設(shè)。

2009年9月國家發(fā)展改革委批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)城際鐵路軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2009年修訂）》提出：珠三角地區(qū)將實現(xiàn)以廣州為中心、主要城市間1 h互通，以及珠三角中部、東部和西部都市區(qū)內(nèi)部1 h互通，至2020年開工將建設(shè)16個項目約1 478 km。

1.1.2 運營管理現(xiàn)狀

已運營的城際鐵路項目均委托廣州鐵路（集團(tuán)）公司（以下簡稱“廣鐵集團(tuán)”）負(fù)責(zé)運輸管理。委托運輸管理協(xié)議參照原鐵道部《關(guān)于新建合資鐵路委托運輸管理的指導(dǎo)意見》，主要包括運輸組織管理、運輸設(shè)備設(shè)施管理、運輸移動設(shè)備管理、運輸安全管理、運輸收入管理、鐵路用地管理、統(tǒng)計管理等方面。

1.2 香港軌道交通

1.2.1 概況

香港軌道交通由香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵公司”）負(fù)責(zé)建設(shè)和運營。港鐵公司于2007年12月由香港地鐵系統(tǒng)及九廣鐵路系統(tǒng)合并而成，其網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá)，除提供當(dāng)?shù)剀壍澜煌ǔ鲂型猓€提供香港與內(nèi)地的過境客運服務(wù)。港鐵在東鐵線羅湖站和落馬洲站分別與深圳的羅湖和福田口岸相連，乘客搭乘東鐵線經(jīng)羅湖站或落馬洲站可來往深港，也可在香港紅磡口岸站搭乘香港與內(nèi)地的鐵路直通車。廣深港高鐵香港段已建成通車運營，長度約26 km，設(shè)計時速200 km，經(jīng)由香港西九龍至深圳，中途不設(shè)車站。

1.2.2 運營管理現(xiàn)狀

香港政府以運營協(xié)議的方式，授予港鐵公司專營權(quán)。香港所有鐵路項目（廣深港高鐵香港段除外）均采用“擁有權(quán)模式”的融資方式，由港鐵公司主要負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建造和運營。依據(jù)《香港鐵路條例》，香港政府對鐵路系統(tǒng)在政策制定、規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面設(shè)置多個政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如運輸及房屋局是為香港鐵路制定各類政策的主要機(jī)構(gòu)，其下轄的路政署主要負(fù)責(zé)鐵路發(fā)展規(guī)劃研究，并統(tǒng)籌鐵路運輸計劃的實施。

1.2.3 香港與內(nèi)地的鐵路對接

為解決香港與內(nèi)地鐵路的運營對接，九廣、廣深鐵路的直通旅客列車按協(xié)議模式運營，實行“兩地兩檢”模式，在香港與內(nèi)地各設(shè)口岸站。

廣深港高鐵則在西九龍站設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)和香港口岸區(qū)，實施“一地兩檢”，采用協(xié)議模式運營。其協(xié)議主體包括廣深港高鐵有限責(zé)任公司（建設(shè)方，由中鐵總、廣東省按1∶1出資比例組建）和香港鐵路有限公司（運營方）。

1.3 澳門軌道交通

1.3.1 概況

澳門輕軌系統(tǒng)由環(huán)島線、澳凼線、機(jī)場支線等組成，互相銜接，覆蓋澳門主要的住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)及旅游區(qū)。2011年首期工程關(guān)閘口岸至終點凼仔客運碼頭段正式開建，全長20 km，設(shè)21個車站。2017年，首批列車抵澳調(diào)試，同年開展了運營籌備工作，預(yù)計2019年凼仔線將開通運營。

1.3.2 澳門與內(nèi)地的對接

目前，澳門與珠海之間有兩條陸路相連的跨境通道，分別是澳門的關(guān)閘和蓮花口岸，對接珠海的拱北和橫琴口岸。未來將開辟的青茂口岸，實行“合作查驗，一次放行”的通關(guān)新模式，并同步修建連接珠澳口岸、廣珠城市軌道交通珠海站和澳門輕軌青洲站的全封閉旅客過境專用通道，實現(xiàn)澳門輕軌與廣珠城際鐵路的無縫對接。

2 粵港澳大灣區(qū)城際鐵路運營管理模式

2.1 運營管理現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

珠三角地區(qū)的廣珠、佛肇、莞惠以及國內(nèi)京津、滬寧、成灌等城際鐵路均由中鐵總主導(dǎo)、地方政府合資建設(shè)，運營管理模式采用由相關(guān)鐵路集團(tuán)公司委托代管模式，城際鐵路公司僅負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理、財務(wù)核算等業(yè)務(wù)。

隨著鐵路投融資體制改革不斷深入，按照鐵路分類建設(shè)原則，中鐵總將逐步退出地方城際鐵路建設(shè)，地方政府將面臨越來越重的籌融資和建設(shè)管理壓力。針對城際鐵路委托代管存在的問題，地方政府將謀求從自管自營模式進(jìn)行破局，以提高城際鐵路運營的經(jīng)濟(jì)性及自主性［1］。

2.2 運營管理模式的分類及選擇原則

2.2.1 運營管理模式分類

（1）自管模式：城際鐵路公司按車、機(jī)、工、電的一體化管理原則自行配備調(diào)度指揮、檢修維護(hù)和生產(chǎn)生活的設(shè)施和人員，自行負(fù)責(zé)運營管理相關(guān)業(yè)務(wù)，公司在調(diào)度指揮、列車開行上具有自主權(quán)。該模式的前期投資大，管理難度大，若運營管理經(jīng)驗不足則存在較大的安全管理風(fēng)險，且跨線列車需與相關(guān)鐵路集團(tuán)公司協(xié)調(diào)溝通，簽訂相關(guān)運輸及安全協(xié)議。

（2）代管模式：城際鐵路公司將調(diào)度指揮、養(yǎng)護(hù)維修等業(yè)務(wù)委托相關(guān)鐵路集團(tuán)公司代管，公司僅負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理、土地利用、物業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)。該模式代管方的管理經(jīng)驗豐富，可充分利用其設(shè)施和人員，節(jié)約前期投資；公司機(jī)構(gòu)簡單、管理方便，且路網(wǎng)協(xié)調(diào)性好、跨線列車運輸質(zhì)量高；但是，該模式需支付委托管理費，對項目運營掌控力度弱，運營組織靈活性較弱。

（3）協(xié)議模式：適用于跨境鐵路運輸，它是兩個運營商通過協(xié)議開展合作，雙方按照協(xié)議約定享有權(quán)利和履行義務(wù)。該模式可較好地融合兩地的法律原則。例如九廣、廣深鐵路與港鐵的協(xié)議模式，有利于滿足九廣鐵路、廣深鐵路開行香港與內(nèi)地直通列車的現(xiàn)實需求，可有效解決兩地鐵路的運營對接問題，協(xié)議處理雙方權(quán)利義務(wù)［2］。

2.2.2 選擇原則及影響因素

城際鐵路運營管理模式的選擇，既要有前瞻性，又要有可操作性；既要統(tǒng)籌考慮整體路網(wǎng)，又要兼顧具體項目；既要保障運輸效率，又要提高運輸質(zhì)量；既要保障運營方效益，又要公平可行。

粵港澳大灣區(qū)城際鐵路包含內(nèi)地運輸、內(nèi)地與港澳聯(lián)合運輸兩種類型，按前述分析，涉及到與港澳聯(lián)合運輸?shù)木€路，宜采用協(xié)議模式。對于內(nèi)地的城際線路，其運營管理模式的選擇，主要考慮項目的功能定位、區(qū)域需求特征、客流特點、跨線開行條件、設(shè)備設(shè)施布局等方面的因素。

3 粵港澳大灣區(qū)城際鐵路運營管理分析

3.1 路網(wǎng)規(guī)劃情況

根據(jù)粵港澳大灣區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（見表1），城際類項目有24個（段），長度共計1 308 km；通道類項目有12個，長度共計1 470 km。

表1 粵港澳大灣區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃項目表

3.2 路網(wǎng)運營管理模式的選擇

粵港澳大灣區(qū)城際鐵路網(wǎng)涉及城際類、通道類兩種項目，在進(jìn)行運營管理模式選擇時，分別針對城際類項目、通道類項目進(jìn)行分析論證。

3.2.1 城際類項目

3.2.1.1 可獨立運營的城際線

灣區(qū)內(nèi)的廣珠城際線處在國家“八縱八橫”高速鐵路通道之一的京哈—京港澳通道上；穗莞深城際線廣州東—新塘段利用了廣深鐵路部分線路，但該段距離較短，約30 km；其他線路包括現(xiàn)已委托運營的佛肇、莞惠等城際線，均可獨立運營。此外，珠三角城際鐵路發(fā)展之初即按照保持相對獨立的運營布局配套了城際鐵路運輸調(diào)度指揮中心、江門動車組修造基地、動車運用所及存車場、綜合維修基地及車間、職業(yè)訓(xùn)練段等設(shè)施，基本具備了自管自營條件［3］。

具備獨立運營條件的線路，推薦采用自管自營模式，其主要理由為：

（1）運輸組織方面：采用自管自營模式可充分發(fā)揮城際鐵路的作用，結(jié)合客流變化，可適時調(diào)整列車開行方案，自主性強(qiáng)，靈活性好。

（2）財務(wù)核算方面：采用自管自營模式，獨立經(jīng)營，財務(wù)內(nèi)部核算，對運營成本掌控能力強(qiáng)；而采用委托代管模式則城際公司基本無成本控制權(quán)，對委托運輸費用可控性差。

（3）權(quán)責(zé)及安全管理方面：采用自管自營模式，公司運營初期缺乏安全管理經(jīng)驗，對突發(fā)事件處理能力較弱，安全管理難度大，需進(jìn)行較長時間積累；初期若委托代管，可利用廣州鐵路集團(tuán)公司的安全管理體系及經(jīng)驗，對突發(fā)事件處理能力強(qiáng)。

（4）綜合開發(fā)方面：自管自營模式下，城際公司可充分依托運輸主業(yè)開展綜合開發(fā)，開發(fā)范圍可包括全部區(qū)域；若委托廣鐵集團(tuán)代管，公司將失去車站核心區(qū)域的綜合開發(fā)權(quán)。

（5）公司發(fā)展方面：自管自營模式下，城際公司自主性強(qiáng)，掌握運營管理的主營業(yè)務(wù)，有利于企業(yè)做大做強(qiáng)［4］。

綜合分析，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)獨立運營的城際線路，自管模式下運輸組織更靈活，城際鐵路公司掌握財務(wù)核算權(quán)，能有效控制運營成本，并充分依托運輸主業(yè)開展綜合開發(fā)，有利于公司的長遠(yuǎn)發(fā)展。城際鐵路公司應(yīng)積極爭取政府支持，并盡快向國家鐵路局申請鐵路運輸行政許可。

對于目前委托運營的佛肇城際和莞惠城際，可擇機(jī)過渡到自管自營模式。

3.2.1.2 與國家鐵路聯(lián)系緊密的城際線

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)廣珠、穗莞深等城際線與國家鐵路聯(lián)系緊密。其中：廣珠城際線在國家鐵路網(wǎng)中具有通道功能，現(xiàn)開行跨線動車組；穗莞深城際線廣州東—新塘段利用了既有鐵路廣深線，需經(jīng)由廣深鐵路開行跨線城際列車。

對于廣珠城際線，考慮到其與鐵路之間開行跨線動車組的客觀運輸需求，暫按維持廣州鐵路集團(tuán)公司代管的模式考慮；對于穗莞深城際線，考慮到線路是珠三角地區(qū)聯(lián)絡(luò)廣州、東莞、深圳等地的重要南北向線路，可與新白廣城際線、廣佛環(huán)線、琶洲支線、佛莞城際等線路貫通運營，由于是珠三角地區(qū)城際鐵路自主運營網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，推薦采用自管自營模式，城際公司可與廣鐵集團(tuán)進(jìn)行費用清算。

3.2.1.3 港深西部快軌

港深西部快軌涉及聯(lián)合運輸問題，推薦采用協(xié)議運輸模式，即由珠三角城際公司與港鐵公司簽訂旅客聯(lián)合運輸協(xié)議，雙方各自負(fù)責(zé)境內(nèi)的運輸組織、運輸設(shè)施設(shè)備、運輸安全等運營管理相關(guān)事宜。大陸境內(nèi)的運輸調(diào)度指揮納入珠三角調(diào)度指揮中心，香港境內(nèi)的調(diào)度指揮納入石崗獨立車務(wù)中心或青衣控制中心。票價可按“分段計費、各自定價、加總核收”原則，在前海灣設(shè)置口岸，實行“一地兩檢”［5］。

3.2.2 通道類項目

本次規(guī)劃建設(shè)的廣湛高鐵、江肇高鐵、廣佛中珠澳高鐵等12個通道類項目，均在國家鐵路網(wǎng)中承擔(dān)通道運輸功能，均采用高速鐵路標(biāo)準(zhǔn)，與鐵路聯(lián)系密切，需要開行跨線動車組。

從國內(nèi)高鐵運營現(xiàn)狀看，目前合資鐵路公司基本上由國家鐵路控股，均采用委托鐵路集團(tuán)公司代管模式?？紤]到高鐵線路的通道屬性，自管自營模式基本不具備可操作性。通道類項目建議廣東省與鐵路總公司合資建設(shè)，各線宜單獨成立合資鐵路公司，運營管理推薦委托廣鐵集團(tuán)。

4 結(jié)論

（1）廣珠城際鐵路建議繼續(xù)委托廣鐵集團(tuán)運營。

（2）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)其它城際線路可獨立成網(wǎng)運營，建議由珠三角城際鐵路公司自管自營。對于利用國家鐵路線路進(jìn)入廣州樞紐的城際線路，由城際鐵路公司與廣鐵集團(tuán)進(jìn)行清算。

（3）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)港深西部快軌由香港與內(nèi)地聯(lián)合運輸，建議珠三角城際鐵路公司與港鐵公司簽訂聯(lián)合運輸協(xié)議。

（4）粵港澳大灣區(qū)通道類線路，推薦采用委托代管模式，單獨成立合資鐵路公司。