對政府被列入失信被執(zhí)行人名單的探討

滕甜甜

【摘要】政府誠信是社會誠信的基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，是社會誠信體系建設(shè)的關(guān)鍵。然而近年來政府做“老賴”的新聞層出不窮，政府“知法犯法”，拒絕履行生效法律文書確定的義務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力，影響誠信社會建設(shè)。本文從政府被納入失信被執(zhí)行人名單制度著手，分析了政府不能被納入失信名單的原因以及政府失信的根源，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。

【關(guān)鍵詞】失信被執(zhí)行人 政府失信 失信懲戒

一、政府被列入失信被執(zhí)行人名單

近年來，政府做“老賴”的行為也屢遭曝光。政府公然拒絕履行生效法律文書確定的義務(wù)，不僅違背了為人民服務(wù)的宗旨，也是對權(quán)力的濫用和褻瀆，嚴(yán)重者造成社會公共利益的損失。政府信用問題已成為一個(gè)亟待解決的問題，影響著整個(gè)社會的和諧和穩(wěn)定。在此情況下，最高人民法院最新發(fā)布的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定》將作出失信行為的地方政府列入失信被執(zhí)行人名單之內(nèi)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有多達(dá)400多家地方政府被列入該名單，行政級別覆蓋村、鎮(zhèn)、縣、市四個(gè)級別，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府居多，其失信行為涵蓋了法律規(guī)定的各種情形，包括拒絕支付工程價(jià)款、拒絕公開信息、無正當(dāng)理由不履行和解協(xié)議等。

作為誠信社會建設(shè)的先鋒者，政府本應(yīng)以身作則，如今卻公然失信，極大的破壞了政府公信力，政府失信這一嚴(yán)峻問題確有規(guī)制之必要性。但是，地方政府不同于一般民事主體，其性質(zhì)和地位具有特殊性，將地方政府納入失信被執(zhí)行人名單這一做法仍需進(jìn)一步商榷。

二、政府不可被列入失信被執(zhí)行人名單的理由分析

（一）政府并非失信被執(zhí)行人名單制度的適格對象

失信被執(zhí)行人名單制度是以對失信被執(zhí)行人進(jìn)行信用懲戒的方式迫使其履行生效法律文書確定的義務(wù)，該制度的適用前提是失信被執(zhí)行人具有被施以信用懲戒的可能性，這對民事主體而言自然不存在疑問。而作為公法人的政府，因地位和作用上的特殊性，其并不具有被施以道德懲戒或經(jīng)濟(jì)懲戒的可能性。

1.政府不具有被施以道德懲戒的可能性

首先，政府的固有屬性及其履行職能的方式?jīng)Q定了其不具有被施以道德懲戒的可能性。在我國，政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，享有國家所賦予的各項(xiàng)權(quán)力，政府履行職責(zé)的行為由國家強(qiáng)制力予以保證，即使名譽(yù)受損，也能依靠其他力量正常行使公共管理職能，因此政府不可能受制于輿論的壓力。

其次，政府不具有可被施以道德懲戒的相關(guān)權(quán)利或利益。一方面，作為法人的政府，不享有以人的尊嚴(yán)價(jià)值及利益為保護(hù)內(nèi)容而與人本身密不可分的名譽(yù)權(quán)。另一方面，作為公法人的政府，還不享有普通法人所具有的法人名譽(yù)權(quán)。法人名譽(yù)權(quán)所保護(hù)的是以純粹經(jīng)濟(jì)利益為核心的法人商譽(yù)，本質(zhì)在于維護(hù)法人自主經(jīng)營權(quán)，從而保護(hù)法人經(jīng)營不受非正當(dāng)因素影響，維護(hù)的是市場經(jīng)濟(jì)的公正競爭秩序。政府以實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)或法定職責(zé)為己任，并不從事市場交易謀取純粹的經(jīng)濟(jì)利益，也不需要借助名譽(yù)權(quán)維護(hù)自身的經(jīng)營權(quán)，不存在法人名譽(yù)權(quán)保護(hù)的具體內(nèi)容。

最后，政府職能的排他性決定了其不會因“名譽(yù)”的減損而影響日常運(yùn)轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代生活中，政府的管理職能日益擴(kuò)張，行政權(quán)已經(jīng)大量滲入社會生活的方方面面。政府享有的國家和社會公共事務(wù)管轄權(quán)與公民日常生活息息相關(guān)，且具有排他性，公民很難因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)的“名譽(yù)”不好而不向其尋求公共服務(wù)，不接受其公共管理。[]因此，對于政府而言，“名譽(yù)”的減損并不會導(dǎo)致其日常運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境，道德懲戒之目的也無法得以真正實(shí)現(xiàn)。

2.政府不具有被施以經(jīng)濟(jì)懲戒的可能性

首先，政府不具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)。民事主體以其擁有所有權(quán)和處分權(quán)的財(cái)產(chǎn)作為訴訟標(biāo)的，但對于政府而言，其財(cái)產(chǎn)歸國家所有，不能算作地方政府自己的財(cái)產(chǎn)，更不是政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，其開支也是由國家財(cái)政撥款予以維持。因此，對于政府而言，其并不存在經(jīng)濟(jì)損失一說，將適用于個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的誠信制度運(yùn)用到并不擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的地方政府身上，屬于適用對象的錯(cuò)誤。

（二）將政府列為失信執(zhí)行人將妨礙職責(zé)的履行

《若干規(guī)定》第一條第二款規(guī)定：納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人，人民法院應(yīng)當(dāng)對其采取限制消費(fèi)措施。同時(shí)第八條規(guī)定若被執(zhí)行人為單位的，應(yīng)對單位的主要負(fù)責(zé)人采取限制消費(fèi)措施。據(jù)此，地方政府一旦被列入失信被執(zhí)行人名單，該地方政府主要負(fù)責(zé)人將在因公乘坐飛機(jī)、高鐵及入住酒店時(shí)受到限制。此項(xiàng)規(guī)定意在限制地方政府負(fù)責(zé)人的“特權(quán)”達(dá)到懲戒的目的。然而，這些“特權(quán)”是地方政府理應(yīng)享有的行政優(yōu)益權(quán)，是地方政府工作人員行使職權(quán)行為時(shí)必要的物質(zhì)保障，其具有存在的正當(dāng)性，若進(jìn)行限制將造成妨礙地方政府行使職權(quán)的不利后果。

所謂行政優(yōu)益權(quán)，是指國家為行政主體行使職權(quán)提供的行為優(yōu)先條件和物質(zhì)保障條件。前者稱為行政優(yōu)先權(quán)，它體現(xiàn)行政主體與行政相對方的關(guān)系;后者稱為行政受益權(quán)，它體現(xiàn)行政主體與國家的關(guān)系。行政受益權(quán)表現(xiàn)為物質(zhì)保障權(quán)，即保障地方政府行使職權(quán)而提供辦公場所、辦公經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)材料，與行為上的優(yōu)先不同，它時(shí)一種物質(zhì)上的優(yōu)先。地方政府工作人員因公乘坐飛機(jī)、高鐵等正是行使行政受益權(quán)的表現(xiàn)。

莫于川教授認(rèn)為，“行政職權(quán)的擁有旨在與行使旨在謀求和保護(hù)國家、集體、社會的公共利益”，“行政職權(quán)的有效運(yùn)作需要依法加以保障，行政優(yōu)益權(quán)就是一種法律保障機(jī)制。因此，地方政府所享有的辦公住房、辦公經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)保障權(quán)是為行使其行政職權(quán)所必需，而行政職權(quán)的行使是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因此這體現(xiàn)了公共利益對個(gè)人利益的優(yōu)先。

綜上所述，地方政府所享由的行政優(yōu)益權(quán)不僅僅是一項(xiàng)權(quán)利，更是地方政府行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)的保障，不可隨意對其進(jìn)行限制。若地方政府被納入失信執(zhí)行人名單，地方政府主要負(fù)責(zé)人因公乘坐飛機(jī)、高鐵等行政優(yōu)益權(quán)被限制，這勢必會影響到其執(zhí)行職務(wù)，降低行政效率，且由于地方政府主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)的通常是是較為重要的工作任務(wù)，最終導(dǎo)致的是公共利益的損失，這并非法治的初衷。

（三）將政府列為失信被執(zhí)行人將影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

如上文所言，政府并不具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，即使被納入失信名單也不會對其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益上的消極影響。但是，政府的信用形象對當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)下，各級地方政府都在積極招商引資以謀求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府作為對外招商引資的“臉面”，若因拒不執(zhí)行人民法院的生效裁判而被列入“老賴”名單，其對外公信力將大大降低。即使財(cái)產(chǎn)債通過償還而恢復(fù)到接近圓滿轉(zhuǎn)臺，但是“信譽(yù)債”則很難彌補(bǔ)。長此以往，將降低投資商對地方政府的信賴程度。投資環(huán)境的不可靠，政府的招商引資工作必然受到不利影響，從而波及整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害社會公共利益。

三、政府失信原因分析

由上文分析可知，地方政府于其特殊性并不能被納入失信被執(zhí)行人名單，若想解決政府失信這一嚴(yán)峻問題，必須找出問題的根源所在，方能提出有效的應(yīng)對策略。

（一）政府法治意識淡薄

在西方社會，法院和法官在社會大眾中的權(quán)威和社會認(rèn)同感極大，國家機(jī)關(guān)和社會普遍尊重、服從法院的裁決，行政機(jī)關(guān)也愿意遵守法治理念，這就使得對行政訴訟的敗訴方——行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行問題并不像我國那樣的艱難。而在我國，有著數(shù)千年的人治傳統(tǒng)，人治的觀念根深蒂固，政府及其工作人員法律意識淡薄的現(xiàn)象隨處可見。行政機(jī)關(guān)在行政服務(wù)中常以國家利益為“盾牌”，不時(shí)侵犯公民私權(quán)。而公民一旦為此與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛，訴諸法院，行政機(jī)關(guān)便通過權(quán)力的運(yùn)作，輕而易舉地“擺平”法院，迫使法院為政府自身利益保價(jià)護(hù)航。由此，行政機(jī)關(guān)對司法權(quán)威的漠視便不足為奇。

（二）政府失信懲戒機(jī)制缺失

政府失信懲戒機(jī)制的缺失主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對政府失信行為缺乏有效的規(guī)制措施，懲罰手段力度薄弱，并且對于部分規(guī)制措施，如通報(bào)上級機(jī)關(guān)、限制評優(yōu)資格等，存在執(zhí)行不力的問題，導(dǎo)致地方政府及其工作人員僅僅依靠個(gè)人道德品質(zhì)進(jìn)行自我約束，外部剛性規(guī)制措施缺失;二是政府失信的責(zé)任主體缺位，被列入失信黑名單的地方政府中，存在較大比例的“新官不理舊賬”現(xiàn)象，以政府集體名義作出的行為成為政府官員相互推諉責(zé)任的借口，新任領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)欠下的債務(wù)往往置之不理，即便法院判決必須償還也是公然出爾反爾，損害債權(quán)人的合法利益。

（三）政府財(cái)產(chǎn)界限不明

地方政府財(cái)產(chǎn)界限不明，導(dǎo)致這是法院不敢貿(mào)然執(zhí)行的重要原因。雖然從理論上分析，地方政府可供執(zhí)行和不可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)界限是分明的，即用于保障政府公務(wù)職能運(yùn)行的行政財(cái)產(chǎn)不可執(zhí)行，其余的普通財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。但在實(shí)踐操作中，“區(qū)分難度非常大，政府部門賬戶上的錢經(jīng)常沒法判斷用途”，若法院貿(mào)然劃撥，很有可能會嚴(yán)重影響到地方政府公務(wù)職能的正常運(yùn)行，造成嚴(yán)重后果。因此，造成法院在對地方政府采取強(qiáng)制措施時(shí)需要瞻前顧后，以致“畏首畏尾”，不敢貿(mào)然行事。

四、政府失信的應(yīng)對措施

（一）加強(qiáng)法治理念宣傳力度

如前文分析，當(dāng)前法院對地方政府執(zhí)行不力的重要原因之一在于地方政府法治意識缺失，缺乏私權(quán)保護(hù)觀念。根據(jù)《=憲法》第十三條規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以及第四十一條第三款規(guī)定的“由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，必須加強(qiáng)對地方政府及其工作人員的法治思想和以人為本理念的培訓(xùn)，使其樹立自覺服從并履行法院生效判決和裁定的意識。

（二）建立健全政府失信懲戒機(jī)制

首先，應(yīng)完善政府信用相關(guān)立法。法律規(guī)范的健全是懲戒政府失信行為的關(guān)鍵，在我國信用立法基本處于空白的情況下，應(yīng)充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快建立健全信用法律體系，做到“有法可依”。其次，要加強(qiáng)黨內(nèi)約束。通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等相關(guān)文件規(guī)范政府和黨員的相關(guān)行為，并對失信領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行嚴(yán)厲的黨內(nèi)處罰，將失信行為納入其政績考核，對失信情節(jié)惡劣的地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行失信免職制度。最后，明確政府失信責(zé)任主體。嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)在任期過程中對債務(wù)交替的銜接制度，將地方政府責(zé)任人在任內(nèi)形成的債務(wù)實(shí)現(xiàn)責(zé)任終身追究制度，提高地方政府的失信成本。

（三）明確地方政府可被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的范圍

地方政府由于其特殊性，并非其全部財(cái)產(chǎn)都能被執(zhí)行，為了更好的保護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，我們必須對地方政府的財(cái)產(chǎn)是否可被執(zhí)行作出明確的界定。一般說來，地方政府的財(cái)產(chǎn)包括單位帳戶存款和實(shí)物財(cái)產(chǎn)例如辦公樓、各類辦公用品、公務(wù)車輛等。在把其履行日常工作必需經(jīng)費(fèi)排除在外的情況下，其賬戶上的款項(xiàng)都可以作為執(zhí)行客體。在對其賬戶進(jìn)行最大限度劃撥后，若仍然不能足額執(zhí)行的話，是否可以執(zhí)行地方政府的其他實(shí)物財(cái)產(chǎn)呢？由于地方政府的實(shí)物財(cái)產(chǎn)具有公益的性質(zhì)，性質(zhì)上和民事訴訟中當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)有根本區(qū)別，一旦被執(zhí)行了就有可能給地方政府的履行職務(wù)帶來嚴(yán)重影響，從而妨礙了相關(guān)公共利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)損害了地方政府的權(quán)威。為此，行政訴訟執(zhí)行標(biāo)的物原則上應(yīng)當(dāng)把地方政府的實(shí)物財(cái)產(chǎn)排除在外，樹立公務(wù)財(cái)產(chǎn)免于被執(zhí)行的原則。

但是有原則也就有例外，我國的部分地方政府除了上述公務(wù)財(cái)產(chǎn)以外還擁有許多商業(yè)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)，例如招待所、休閑中心等非辦公必需的場地以及超過配置的公務(wù)車輛等。這類財(cái)產(chǎn)有如下幾個(gè)特點(diǎn)第一，非必要性。這些財(cái)產(chǎn)不是執(zhí)行公務(wù)所必須的財(cái)產(chǎn)，此類財(cái)產(chǎn)的缺少不會對政府日常辦公產(chǎn)生消極影響。第二，營利性。例如有的單位自己修建的招待所、餐廳等，不僅為本機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)，且對外營業(yè)，并給地方政府帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益。第三，所有權(quán)屬于地方政府。地方政府對這些財(cái)產(chǎn)享有完全的所有權(quán)，并非為第三人所有或者地方政府與第三人共同所有。對這些具有商業(yè)性的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該納入可被執(zhí)行的范圍，但應(yīng)當(dāng)注意的是，只有當(dāng)?shù)胤秸馁~戶金額不足以履行判決義務(wù)時(shí)才能執(zhí)行這些財(cái)產(chǎn)，實(shí)物財(cái)產(chǎn)只能作為最后的執(zhí)行客體。