淺談行政規(guī)范性文件的附帶審查

舒思雯

【摘要】新《行政訴訟法》中增加了對(duì)“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行附帶性審查的內(nèi)容，突破了以往的主動(dòng)審查，建立起依申請(qǐng)的司法審查模式。該項(xiàng)內(nèi)容具有較大的積極性，是我國(guó)法治建設(shè)的重要成就。在促進(jìn)公民利益保護(hù)，以及實(shí)現(xiàn)司法公正上都是不可忽視的。但是在現(xiàn)實(shí)中，該項(xiàng)制度仍然存在著一定的局限性和不足之處需要加以重視，本文將分析該制度仍存在的局限，希望能為行政訴訟的法治化做出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)范性文件 附帶性審查 審查方式 審查標(biāo)準(zhǔn)

一、行政規(guī)范性文件審查概念

（一）規(guī)范性文件附帶審查標(biāo)準(zhǔn)概念

首先，是規(guī)范性文件的內(nèi)容。新《=行政訴訟法》第53條對(duì)這一制度進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定，審查的對(duì)象是規(guī)范性文件。規(guī)范性文件當(dāng)然不包含規(guī)章，目前對(duì)于規(guī)范性文件這一概念學(xué)界并沒(méi)有對(duì)其形成一個(gè)較為清晰的界定，內(nèi)容也多種多樣，主要有國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)范性文件、地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

第二個(gè)問(wèn)題是附帶審查?！案綆А币辉~顧名思義，是指法院在在行政訴訟中主要審查行政行為，而對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有限審查而非全部審查。這里的有限審查是指法院只能對(duì)行政行為所依據(jù)的那部分條文內(nèi)容進(jìn)行審查。

第三個(gè)問(wèn)題就是審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件附帶審查的審查標(biāo)準(zhǔn)是指在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查過(guò)程中，審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法、合理，進(jìn)而做出審查和判斷時(shí)所應(yīng)遵循的各方面的準(zhǔn)則。

（二）相關(guān)規(guī)定

依照我國(guó)行政訴訟法，對(duì)于具體行政行為只審查其合法性，而只有在濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)和行政處罰顯示公正時(shí)才進(jìn)行合理性審查?！蛾P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》指出，“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法有效并和合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其它規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述?！睆闹锌芍募幸髮?duì)人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查既要審查合法性，也要審查合理性和適當(dāng)性。進(jìn)行合法性審查是當(dāng)前我國(guó)審查規(guī)范性文件的主要標(biāo)準(zhǔn)，但是否進(jìn)行合理性審查仍存在較大的爭(zhēng)論。

二、“行政規(guī)范性文件”附帶性審查中的問(wèn)題

（一）“行政規(guī)范性文件”的附帶性審查難以進(jìn)行

《行政訴訟法》第五十三條中規(guī)定，對(duì)“行政規(guī)范性文件”的審查“應(yīng)當(dāng)在提起行政訴訟時(shí)一并提出”。也就是說(shuō)行政相對(duì)人能夠“附帶性”提起對(duì)“行政規(guī)范性文件”審查的申請(qǐng)，即當(dāng)行政相對(duì)人權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)行政行為侵害，并對(duì)此侵害向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟之后，才可對(duì)其具體行政行為所依據(jù)的“行政規(guī)范性文件”提出審查的申請(qǐng)。這一審查雖較以往的主動(dòng)審查具有很大的進(jìn)步性，但因具有非獨(dú)立性，對(duì)維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益存在一定程度的滯后，不能完全體現(xiàn)行政法中尊重與保障人權(quán)的原則。

其次，“民告官”的行政訴訟原本在三大訴訟中占有的比例較小，在突破行政訴訟中“立案”、“審查”階段在時(shí)間、金錢(qián)和制度上的防線后，其數(shù)量又為減少，正式進(jìn)入行政庭審程序中的案件更是少數(shù)，所以對(duì)于龐雜的“行政規(guī)范性文件”來(lái)說(shuō)，被司法機(jī)關(guān)審查的概率是非常小的，因此“行政規(guī)范性文件”的程序不規(guī)范、內(nèi)容不合法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

（二）對(duì)“行政規(guī)范性文件”的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

行政訴訟對(duì)“行政規(guī)范性文件”的審查主要在“合法性”上，但對(duì)于“合法性”的具體含義是什么，是否包括形式合法性，認(rèn)定合法性的程序又該怎樣進(jìn)行，法律中也沒(méi)有找到具體的依據(jù)，實(shí)踐中也莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為，分別從其形式、實(shí)質(zhì)兩方面進(jìn)行界定。形式審查是外在性的判斷，判斷是否有被廢止、撤銷(xiāo)或者失效等情況出現(xiàn)在其中，若在此階段已“不合法”，則無(wú)必要再做進(jìn)一步的審查。在通過(guò)了形式審進(jìn)入到實(shí)質(zhì)審后，再對(duì)其制定主體、制定內(nèi)容以及制定過(guò)程中的程序是否合法進(jìn)行審查。這種審查形式雖擁有一定的邏輯性，但審查標(biāo)準(zhǔn)較為單一，在面對(duì)各種各樣的案件時(shí)，此種方式并非都能很好的適用。

（三）對(duì)“行政規(guī)范性文件”司法審查中處理結(jié)果的局限

《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！笨梢?jiàn)，司法機(jī)關(guān)對(duì)涉案的“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行審查，只能在個(gè)案中不予適用，并在認(rèn)為不合法時(shí)只能以“建議”的方式提交制定機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，既然是“建議”，則處理與否并不具有義務(wù)性，即使制定機(jī)關(guān)不進(jìn)行處理，按照此條規(guī)定也不違法。

另外，因?yàn)榉梢?guī)定內(nèi)容的不具體，使得司法機(jī)關(guān)在審查案件時(shí)，存在著較大的自由裁量空間。比較常見(jiàn)的是，法官面對(duì)‘行政規(guī)范性文件”都處于在被動(dòng)狀態(tài)，能推則推，能“讓”則“讓”，迫不得已的情況下就以調(diào)解、協(xié)調(diào)等方式應(yīng)對(duì)，最后都不了了之。