財政扶持農業(yè)結構性改革政策研究

黃晨曦

【摘要】2017年，中央一號文件再次聚焦“三農”問題，《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》明確提出，把深入推進農業(yè)供給側結構性改革作為農業(yè)農村工作的主線。新形勢下，我國農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。如何進一步推進農業(yè)供給側結構性改革，降低成本、減少庫存、提升農業(yè)供需水平，我們需要加強政府財政政策的積極指導作用。

【關鍵詞】財政扶持 農業(yè)結構 農業(yè)政策 研究

一、農業(yè)結構性矛盾產生的原因

（一）農產品供求結構錯位失衡

當前，我國主要生產的農產品已從過去的供小于求狀態(tài)轉向供過于求狀態(tài)。2016年，中國農產品出口額729.9億美元，進口額1115.7億美元，在進出口貿易逆差達到385.8億美元的同時，我國玉米、稻谷、小麥的期末結余合計高達2.54億噸。就玉米而言，2016年，玉米產量2.15億噸，同比減少4.4%，進口量100萬噸，消耗量2.11億噸，期末結余450萬噸。2016年全年乳品進口量195.56萬噸，同比增長21.4%，占國內乳制品產量的6.5%。其中，酸奶、鮮奶進口量的增幅明顯，酸奶進口2.1萬噸，同比增加104.3%，鮮奶進口63.41萬噸，同比增加38%。乳制品輸出方面，2016年我國乳制品出口量同比減少7.02%，為3.09萬噸。各種數據充分顯示，一方面我們中低端的農產品供應較為充沛，另一方面高端、安全、安心的農產品供應又存在顯著不足。

（二）農業(yè)政策支持偏離

我國現(xiàn)行的農業(yè)政策是以農業(yè)種類、產量、規(guī)模為依據進行獎勵和支持，沒有考量各地區(qū)差異及市場需求及時進行調整。國家糧食局在2015年10月8日發(fā)布的通知中，就用了兩爪‘‘前所未有”來形容糧食庫存形勢：“各類糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也前所未有”。我國是個人口眾多的國家，目前有近14億人，大型的儲備糧食不可或缺，但是，如果庫存量過高，會間接影響糧食的市場價格，同時國家的糧食儲存成本也會增加，加重財政儲存支出。

（三）農業(yè)基礎設施薄弱

中國農科院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所教授蔣和平曾經指出：“與發(fā)達國家相比，我國農村基礎設施、農田水利建設、農村基本公共服務等仍存在差距，成為制約農業(yè)發(fā)展的短板，農業(yè)要強，短板必須補齊”。

二、重點發(fā)揮財政投入在結構性改革的指導作用

十八屆三中全會關于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”的特殊定位。李克強總理曾經指出：“要堅持把解決好“三農”問題放在全部工作的如何保證農業(yè)經濟的健康持續(xù)發(fā)展，推進農業(yè)供給側結構性改革，我們要通過財政在農業(yè)結構調整中的積極作用，促進農業(yè)發(fā)展轉變開展一些有益的探索，發(fā)揮財政投入在結構性改革的指導作用。

（一）推進區(qū)域地標品牌戰(zhàn)略化

隨著中國城鎮(zhèn)化、信息化的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民水平的不斷提高，世界范圍內的農產品供給日益豐富，農產品消費呈現(xiàn)多元化、高層次。如何將農產品從側重數量轉而側重質量、安全、品牌和特色，需要通過財政扶持。在國家大政策的背景下，從各省市實際出發(fā)，結合特殊的氣候環(huán)境、地理條件、生產方法，加大涉農資金的整合力度，形成與眾不同的區(qū)域地標性農產品。

以張家港市為例，在做好糧食補貼、農資綜合補貼等相關農業(yè)政策補貼的前提下，加大對現(xiàn)代農業(yè)“品牌建設”的財政資金扶持，出臺了《關于印發(fā)《張家港市現(xiàn)代農業(yè)財政扶持辦法》的通知》（張農規(guī)[2015]3號）中“品牌建設”的獎補規(guī)定和《張家港市現(xiàn)代農業(yè)財政扶持資金管理辦法（試行）》（張財農[2016]42號、張農發(fā)[2016]49號）的具體要求。由各鎮(zhèn)區(qū)進行農業(yè)品牌建設獎補資金的申報，經過財政局及農業(yè)委員會的審核，綠色食品新認證、續(xù)展換證，有機產品首次獲證、保持認證，給予無公害產品新認證、復查換證，省級、蘇州市級名牌農產品以及當年新置頂并批準的國家標準、江蘇省地方標準、蘇州市地方標準的農業(yè)企業(yè)給予0.5萬至10萬元不等的補貼。2016年，張家港市共創(chuàng)立無公害農產品品牌4個，復查換證個數21個;創(chuàng)立綠色食品品牌13個，續(xù)展個數4個;創(chuàng)立有機產品品牌4個;創(chuàng)立省級名牌產品1個，蘇州市級名牌產品3個;創(chuàng)立國家級標準1個，共計發(fā)放補助金額84.5萬元。

區(qū)域地標品牌既具有實物的功能，也能夠反映地區(qū)特定地理環(huán)境、人文景觀的無形價值，相比于普通的農產品更具有升值空間，在符合消費者消費要求的同時，增加農民的收入。

（二）進一步加大對農業(yè)基礎設施的補貼、建設投入

加強供給側結構改革也并不是說放松農產品的生產，保障國家農產品的安全供給是農業(yè)結構性改革的基本底線。

（1）堅持推動耕地地力保護，實施耕地地力保護補貼，以綠色生態(tài)為導向，鼓勵農民加強對耕地的保護，提高補貼政策的指導性，精確性和實效性，實現(xiàn)“藏糧于地”的戰(zhàn)略目標。2016年，根據省財政廳、農委要求，我市各鎮(zhèn)（區(qū)）開展了數據采集、審核、公示和上報工作，耕地地力保護面積共計366106.43畝，按118/畝進行補助，合計43200558.74元，其中使用省級資金41378900元，市本級配套1821658.74元。

（2）開展農作物秸稈機械化還田，以秸稈還田利用為主渠道經秸稈變廢為寶。以張家港市為例，2017年6月出臺《2017年張家港市秸稈機械化還田實施辦法》，由市財政將市級補助資金部分撥付給各鎮(zhèn)區(qū)，再由各鎮(zhèn)區(qū)財政所將鎮(zhèn)區(qū)配套資金及時安排到位后，一并將市、鎮(zhèn)兩級補助資金直接打卡給補助對象，減少發(fā)放環(huán)節(jié)出錯率，加快發(fā)放進度，提高農民秸稈還田積極性。2017年，張家港市夏熟秸稈機械化還田作業(yè)財政補助資金450.94萬元，其中：市級補助資金228.48萬，鎮(zhèn)級承擔補助資金222.46萬元

（3）實施生態(tài)保護，健全生態(tài)保護補償機制。對水稻田、生態(tài)公益林、濕地、備用水源地進行生態(tài)保護，保護補償資金由財政撥付。2016年，張家港市共計下達生態(tài)補償資金10686.31萬元，其中：水稻田補償資金共計10334.11萬元，生態(tài)公益林補償資金共計102.2萬元，備用水源地村補償資金共計250萬元。

（4）加強農田基礎設施建設。建立省級、市級、縣級專項建設農田水利設施資金，用于農田水利設施的創(chuàng)立和修復，并對農田水利所需節(jié)水機具及材料、用水、用電等實施適當補貼。采取拉動企業(yè)投資、以獎代補等形式，對各類企業(yè)及個人投資投勞開展農田水利基礎設施建設給予補助獎勵，做好政府扶持資金的指導、激勵工作。2017年，圍繞我市14.98萬畝高標準農田灌溉設施和69.8萬畝農村圩區(qū)防洪除澇設施的日常維修養(yǎng)護下達農田水利設施維修養(yǎng)護項目控制指標1400萬元，維修養(yǎng)護電灌站522座，渠道、管道及配套建筑物900.85公里，機耕橋158座，過河涵洞52座，防洪圩堤516.5公里，圩區(qū)涵洞279座，排澇站305座。

（三）積極推動農業(yè)創(chuàng)新，將財政政策與金融、市場結合

從加大財政補貼著手，堅持“政府引導、市場主導、合作社領辦”的思路，引進外來單位投資農業(yè)，鼓勵和引導農民以流轉土地等方式參與產業(yè)發(fā)展，建立農業(yè)基地，促進產業(yè)轉型升級，增加農民收入。

（1）以地區(qū)自然風貌，人文景觀為特色，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。以張家港市為例，2015年出臺的《關于印發(fā)《張家港市現(xiàn)代農業(yè)財政扶持辦法》的通知》（張農規(guī)[2015]3號）中對符合政府政策，帶頭效果明顯，經濟效益突出，對社會、經濟貢獻巨大的農業(yè)項目，給予優(yōu)先支持和補貼。2016年，錦豐鎮(zhèn)對張家港田園風光旅游發(fā)展有限公司的“田園風光度假村二期工程”予以一次性獎勵100萬元。

（2）重點扶持各級規(guī)劃認定的農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)園區(qū)建設、農業(yè)科技、家庭農場和專業(yè)合作組織等項目，加速農業(yè)轉型升級，著力提高農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。2016年，錦豐鎮(zhèn)對符合條件的三興甜櫻家庭農場、江蘇鴻春生態(tài)農業(yè)科技生態(tài)農業(yè)科技等單位共計補助24萬元。在農業(yè)四新技術推廣方面，對張家港市錦程農林開發(fā)公司的葉菜優(yōu)質安全快速高效周年生產技術補助4萬元，對張家港市初見香草園藝有限公司的薰衣草、馬鞭草引進栽培示范補助3萬元;2017年，錦豐鎮(zhèn)對所屬光明村土地合作社的青蛙規(guī)模養(yǎng)殖、張家港市沿江枇杷種植合作社的枇杷大棚栽培技術、物聯(lián)網農業(yè)技術進行補貼，共計補貼金額10萬元。

習近平總書記強調：“新形勢下農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，推進農業(yè)供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業(yè)政策改革和完善的主要方向”。我們要認真貫徹落實學習習近平總書記重要講話精神，加大涉農資金整合力度，發(fā)揮財政投入對結構性改革的引導作用，為全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力支撐！