巨災風險融資主體整合與功能定位的理論分析

張宗軍　康楷　吳耀峰

[摘 要] 巨災風險融資的核心問題是實現(xiàn)多元主體的廣泛參與，并對參與主體進行管理層次和組織結(jié)構(gòu)上的整合，進而實現(xiàn)各主體在巨災風險融資職能上的優(yōu)勢互補與配合。由于我國在社會、政治、經(jīng)濟、文化、歷史等方面的客觀條件，我國巨災風險融資體系需要政府主導進行整合，發(fā)揮政府在保險市場中的保費補貼與巨災基金、在金融市場中的財政貼息與巨災證券、在社會捐助中規(guī)制引導與全程監(jiān)督等政府功能，推動政府財政、巨災保險、金融市場、社會捐贈協(xié)同高效發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 巨災風險；融資體系；主體整合；功能定位；理論分析

[中圖分類號] F272.35 [文獻標識碼] B

一、引言

隨著科學水平的不斷進步，人類的足跡已經(jīng)遍及世界的每一寸土地，與此同時人們?nèi)粘５纳a(chǎn)生活對環(huán)境的影響也日益加深，由此帶來的極端天氣正逐漸增多，世界上許多國家都或多或少面臨巨災風險的威脅。由圖所示，自有巨災風險統(tǒng)計的1970年以來，全球巨災事故發(fā)生的頻率有不斷增加的趨勢。我國由于幅員遼闊，東西南北之間跨越很大，地理生態(tài)狀況復雜多樣，有著各種災害發(fā)生的生態(tài)條件。我國各類災害的突發(fā)性、異常性、難以預見性逐漸突出，造成的經(jīng)濟損失持續(xù)加重，巨災風險已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展重要影響因素之一。在巨災風險的不斷警示中，我們逐步意識到面對自然災害時，巨災風險融資體系的重要性。

全球1970-2013年巨災發(fā)生次數(shù)圖

數(shù)據(jù)來源：瑞士sigma雜志，2014年第2期。

通過長期的理論研究和實踐操作，逐步形成了由政府財政、巨災保險、金融市場、社會捐助組成的巨災融資體系。然而，由于相互獨立的各方主體在社會屬性、運作機構(gòu)、融資方式、實施流程等方面存在著很大的差異，在巨災融資的協(xié)調(diào)性和資金的配置方面很難達到最佳的效果。所以，巨災風險融資體系中各個主體功能的整合是目前我們面臨的一個核心問題。其實，不論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，不論是在資本主義國家還是社會主義國家，在巨災風險的融資體系構(gòu)建中，政府的影子一直貫穿其中。但是，由于文化習俗、社會傳承、國家制度等方面的差異，使政府在其中的功能也有所差異。筆者考慮到我國在社會、政治、經(jīng)濟、文化、歷史等方面的客觀條件，提出我國巨災風險融資體系需要政府主導進行整合，推動政府財政、巨災保險、金融市場、社會捐贈協(xié)同高效發(fā)展。

二、政府主導巨災風險融資的理論依據(jù)

（一）從政府職能角度看

一般來講，政府具有四大職能：即維護國家統(tǒng)治階級利益，對外保護國家安全，對內(nèi)維持社會秩序的政治職能；促進國家經(jīng)濟發(fā)展，對社會經(jīng)濟生活進行管理的經(jīng)濟職能；為滿足人民文化生活的需要，對文化事業(yè)所實施管理的文化職能；提供公共服務的社會職能。巨災風險管理往往涉及到受災地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟生活的恢復、基礎設施的重建等一系列重大問題，是政府職能在防災減災領域的綜合體現(xiàn)和應用。可以說自政府這種政治組織在人類社會出現(xiàn)以來，巨災風險管理就成為其固有的天然的一種職能。

（二）從經(jīng)濟學的角度看

巨災風險是一個只能帶來負效用的產(chǎn)品，其供給主體是大自然，消費主體是社會各群體。巨災風險的供給具有不可抗拒性，社會對其消費具有強制性。盡管社會對巨災風險唯恐避之而不及，但往往對其降落束手無策，人們只能采取措施減少由于巨災風險而產(chǎn)生的負效用，但不能消除它的供給。因此，巨災風險的供給與需求既不存在排他性又不存在競爭性。巨災風險所產(chǎn)生的影響巨大、覆蓋面很廣。在我國一個重大自然災害往往波及許多縣市，甚至影響諸多省份。由此來看，巨災風險完全符合薩繆爾森提出的公共物品的定義。因而，政府在保證合理、有效的公共投入，進行規(guī)劃減災救災工作、布局減災設施與救災儲備，組織減災救災行動，建立和完善災害風險融資等方面具有義不容辭的責任和義務。

（三）從管理學的角度看

雖然市場在資源的基礎性配置領域具有毋庸置疑的最高效率，但是在巨災風險管理所要求的資源集中調(diào)度，統(tǒng)籌分配方面政府還是以其特有的行政動員能力和強制性而無法替代。巨災風險管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，完全依靠“看不見的手”來應對必然出現(xiàn)目標不一致，資源分散，公平性差等問題。只有依靠政府自上而下的全面整合能力，對人力、物力、財力大規(guī)模的調(diào)動和使用能力，進行合理的頂層管理組織體系設計和縱向跨部門合作，才有可能對巨災風險實施有效的管理。

（四）從歷史文化的角度看

西方較為松散的政府組織結(jié)構(gòu)，和崇尚自由、獨立的個人追求，使各級政府在災害風險管理中發(fā)揮的作用比較有限，從而激發(fā)和推動了民間進行風險安排的積極性。我國幾千年高度集權(quán)的封建社會，形成了一套高度依賴于朝廷的風險管理思想，歷代王朝也將災害風險管理視為保證其權(quán)力延續(xù)的重要因素，將賑災救災作為是推行仁政、廣布皇恩的重要手段。這種滲透在血液中的歷史文化傳承，使我國民眾缺乏自覺進行災害風險管理的積極性，也使現(xiàn)在各級政府在巨災風險融資中不得不扮演關(guān)鍵的角色。

三、保險市場中政府的功能：保費補貼與巨災基金

保險市場融資渠道包括的層次：原保險市場和再保險市場，二者均是構(gòu)成巨災風險融資機制不可缺少的。原保險市場是巨災風險一切市場化處理手段得以實現(xiàn)的基礎。再保險必須要在原保險的基礎之上才能完成風險在保險公司間的分散和轉(zhuǎn)移。風險的分散性和損失的可承擔性是保障保險公司經(jīng)營穩(wěn)定的主要因素，重大自然災害風險的特殊性對此形成了巨大的挑戰(zhàn)。一次重大自然災害的發(fā)生往往是長期氣候或地質(zhì)變遷和積累的過程，一旦爆發(fā)，則具有相同和相似氣候或地質(zhì)狀況的地區(qū)均會受到影響，也就是說其發(fā)生具有集中性。而且，每一次重大自然災害所造成的損失都非常巨大，如1998年特大洪水造成經(jīng)濟損失2484億元，2008年雪災造成經(jīng)濟損失1516億元，“5.12”汶川大地震造成經(jīng)濟損失8451億元，這不僅對社會而且對財產(chǎn)保險公司也是一個災難，這種損失對財產(chǎn)保險公司來講是不可承受之重。因而，保險公司不能或不愿意對某些巨災風險提供保險。即便是由于激烈的市場競爭和政府的強制性，保險公司所提供的巨災保險業(yè)具有很強的局限性。為了應對可能造成的巨大經(jīng)濟損失，巨災產(chǎn)品的定價毫無疑問很高；為了避免巨災賠付的不幸發(fā)生，保險公司也會逆向選擇向風險較低的區(qū)域推廣，限制向風險很高的區(qū)域發(fā)售保單；為了避免因巨災風險導致破產(chǎn)，保險公司會對保險金額進行嚴格的限制。保險公司的自我保護行為，必然使國內(nèi)原本依賴于政府的社會民眾更加失去了購買巨災保險的積極性。endprint

在單純的市場引導下，巨災保險必然會陷入一個“供給”和“需求”雙冷的局面。政府功能正式調(diào)動雙方積極性的潤滑劑。當然，不能采用簡單粗暴的行政命令來推動巨災保險市場。發(fā)揮政府功能的一個措施是巨災保費補貼。從嚴格的精算角度來講，巨災造成損失的巨大性使巨災保險的公平價格可定比較高。對此，政府財政需要推行“雙補貼”，一是對保險公司進行保費補貼以使其降低巨災保險的產(chǎn)品價格，二是對購買巨災保險的社會公眾進行保費補貼，以減輕其支付壓力。由此，調(diào)動巨災保險的供給方和需求方的積極性，為資金匯集掃除障礙。保費補貼從根本上還不能打消保險公司和社會公眾的疑慮，大的巨災損失可能會使保險公司失去償付能力，居民得不到全面的補償。這就需要通過政府的財政支持和組織與設計來建立巨災保險基金，將其作為巨災保險市場的“蓄水池”，在巨災損失超出保險公司約定的賠付率之后，向居民提供剩余補償，以此提升巨災保險市場的聲譽。

四、金融市場中政府的角色：財政貼息與巨災證券

巨災保險在一定的程度上為災害的損失提供了資金補償，如下表所示，在保險文化和保險市場發(fā)達的北美、大洋洲和歐洲，保險補償占巨災經(jīng)濟損失的比重較高，但受中華文化影響較大的亞洲地區(qū)保險補償對巨災損失而言是杯水車薪。相比每次巨災造成的重大破壞，要使居民和地區(qū)經(jīng)濟恢復到災前仍需要大量的資金注入，而且，這種資金的使用并不是臨時性和短期的，可能需要較長的時間。在我國，相比發(fā)展還比較羸弱的保險業(yè)，金融市場具有巨大的資金規(guī)模，國內(nèi)銀行業(yè)資金來源在2014年高達132萬多億元，是保險市場資金來源的10倍多，城鄉(xiāng)儲蓄存款也達48萬多億元。但是，資金流動均為了逐利，受災地區(qū)缺的不僅是資金，更缺乏讓資金進入的各種條件。

要將巨大的金融資金中的部分資金引入到受災地區(qū)，就需要發(fā)揮政府的功能。政府以其強大的財政和社會公信力為受災地區(qū)提供信用擔保，解除金融機構(gòu)對壞賬、呆賬的疑慮；同時為了減輕受災地區(qū)居民和企業(yè)的經(jīng)濟負擔，政府財政對這種貸款項目進行貼息。當然，金融機構(gòu)需要在服務對象上有所分工，大型商業(yè)銀行，尤其是國有控股銀行重點向災區(qū)企業(yè)提供額度較大、期限較長的貸款資金，使其能在一定的時期內(nèi)恢復生產(chǎn)；農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等利用其信息優(yōu)勢，向農(nóng)戶提供額度較低、中短期限的貸款資金使其快速恢復生產(chǎn)和生活。如美國2005年卡特里娜颶風發(fā)生后，金融當局聯(lián)合發(fā)布《對卡特里娜颶風影響的機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管指導原則》，對災區(qū)金融機構(gòu)以及在災區(qū)有貸款或投資的金融機構(gòu)，從風險評估、資本充足性和資產(chǎn)質(zhì)量等方面出臺一些具有彈性的監(jiān)管規(guī)定，減輕相關(guān)金融機構(gòu)在監(jiān)管方面的負擔。同時，監(jiān)管部門還調(diào)整監(jiān)管規(guī)則，改變銀行放貸不積極的情況，促進銀行在發(fā)放貸款和保持銀行穩(wěn)定之間保證平衡。

資本市場也可以為巨災風險的分散提供廣闊的空間，是巨災分散機制的重要補充。資本市場融資方式在一定程度上是再保險的替代品，保險市場中承保的巨災風險經(jīng)過組合、打包后形成巨災證券發(fā)行到資本市場中，投資者為了獲得高額投資利潤而購買這些證券，當證券合同約定的觸發(fā)條件達到時，投資者支付的購買成本將為巨災風險提供損失融資。雖然國際上巨災風險證券化只有十幾年的發(fā)展歷史，各類金融衍生產(chǎn)品已經(jīng)在巨災風險證券化中得到了很好的運用。目前巨災風險證券化的產(chǎn)品種類眾多，包括巨災期貨、巨災期權(quán)、巨災互換、或有資本票據(jù)、巨災債券以及應急資本在內(nèi)的六大類。而巨災債券作為發(fā)行量最大、最為大眾所接受的巨災產(chǎn)品，以其標準化、較低操作難度的特征，最適合應用于我國的巨災風險分散機制中。首先，巨災債券是標準化的產(chǎn)品，可以通過交易所同任何對象交易，因此具有相對較小的交易成本。其次，相比起其他巨災風險證券化產(chǎn)品而言，巨災債券的發(fā)展較為成熟，因此，我國發(fā)展巨災債券可以借鑒國際經(jīng)驗和技術(shù)，早日將巨災債券運用到巨災風險分散的實踐中來。因此，以資本市場的發(fā)展情況為立足點，我國還不具備發(fā)展其他巨災風險證券化產(chǎn)品的基礎，只有發(fā)展巨災債券才具有現(xiàn)實發(fā)展的可行性。

五、社會捐助中政府的定位：規(guī)制引導與全程監(jiān)督

災害發(fā)生后，社會公眾、企業(yè)和國際機構(gòu)出于公益和道德的考慮，自發(fā)的對受災地區(qū)募集資金以補償不幸者的損失。從經(jīng)濟學的角度，首先，捐贈不能稱為嚴格意義上的融資行為，捐贈完全自發(fā)，毫無計劃性，無法納入風險管理的任何一個環(huán)節(jié)；其次，無法以成本收益的考量來決策和評價捐贈行為所謂“公益組織”，泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性、社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡形態(tài)。其主要活動是致力于社會公益事業(yè)和解決各種社會性問題。具體包括紅十字會、慈善組織、宗教社團、國外公益組織駐華機構(gòu)以及高校學生社團等草根組織。

巨災事故發(fā)生之后，借助于政府的號召和媒體的宣傳，往往都會發(fā)動國內(nèi)外群眾和機構(gòu)進行無償捐贈。這種融資方式顯示了海內(nèi)外同胞團結(jié)一心的決心和血濃于水的感情，也會給災區(qū)民眾帶來了愛心關(guān)懷和搶險救災的信心。然而社會捐助最大的弊端是具有極強的短暫性。如表所示，我國社會捐助一般在災害頻發(fā)的年份數(shù)額較大，但在一般年份額度非常小。所以，在巨災發(fā)生后社會捐助在為災民維持生活、提供基本物資保障等方面會發(fā)揮一定的作用。而相對于恢復生活、生產(chǎn)等后續(xù)的巨大資金缺口，社會捐助所起的作用甚是微弱。另外，由于我國缺少社會捐助的文化意識，災區(qū)是否能夠得到國內(nèi)外的捐助是一個很被動的問題，捐助的金額也存在著很大的不可預測性，捐助的時間也存在著一定的滯后性。災后政府為了獲得社會捐助的融資支持，往往將捐款作為一種行政任務，進行分級包干。而各級政府又將任務分解到各個社會機構(gòu)和個人，使捐助在一定程度上成為了一種強制措施。大量的捐款也給非受災群眾帶來了經(jīng)濟上的負擔，并引起了逆反心理。

政府在巨災之后的社會捐助上重點放在規(guī)制引導和全程監(jiān)督。大災之后必然會掀起社會廣泛的捐助行為，社會捐助中既有資金的捐助又有物資的捐助，既有進入政府部門的捐助也有直接進入災民的捐助。這需要災后政府及時公布統(tǒng)一的捐助賬號和物資接收的專門機構(gòu)，以便于資金和物資的及時調(diào)配和合理發(fā)放。同時，災后地方政府各部門都會不同程度地參與到救災當中，在此過程中必然引起資金和物資的克扣、挪用、濫用等不法行為，不僅嚴重損害了政府形象，也打擊了社會捐助的積極性。政府審計、監(jiān)察等部門需要積極跟進，對資金和物資的使用進行全程的監(jiān)督。由此，才能真正發(fā)揮社會捐助的積極作用，保證社會捐助的持續(xù)性。

[參 考 文 獻]

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[4]馮俏彬，劉敏，侯東哲.我國應急財政資金管理的制度框架設計：基于重大自然災害的視角[J].財政研究，2011（9）：7-11

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[責任編輯：王鳳娟]endprint