精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口易地搬遷 存在問(wèn)題及對(duì)策建議

李學(xué)才

摘要：易地搬遷是一項(xiàng)重大的民生工程，也是精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧有效方式之一。本文對(duì)現(xiàn)有易地搬遷理論研究進(jìn)行梳理和總結(jié)，運(yùn)用實(shí)地調(diào)查和個(gè)案研究的方法來(lái)探討農(nóng)村貧困人口易地搬遷存在的問(wèn)題，并分析其原因，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：易地搬遷;問(wèn)題;對(duì)策

易地搬遷是改變傳統(tǒng)的幫扶方式，將生活在自然條件比較惡劣、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、發(fā)展條件嚴(yán)重欠缺、社會(huì)公共服務(wù)難以覆蓋到的地區(qū)貧困人口進(jìn)行整體或者部分搬遷，以改善他們的生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量，保證社會(huì)公共服務(wù)能夠全面覆蓋，逐步走上致富道路，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)易地扶貧搬遷安置了249萬(wàn)人，2017年易地扶貧搬遷安置了340萬(wàn)人。易地搬遷對(duì)搬遷戶(hù)住房條件改善、促進(jìn)農(nóng)村貧困人口的脫貧，具有十分重要的作用。但是，易地搬遷在政策執(zhí)行中仍面臨不少難題，如易地搬遷機(jī)制體系不夠科學(xué)、政策不夠嚴(yán)謹(jǐn)，后續(xù)配套還不完善等，應(yīng)制定相應(yīng)的對(duì)策，使易地搬遷政策在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧中發(fā)揮最大效用。

一、農(nóng)村貧困人口易地搬遷存在問(wèn)題及原因

（一）搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)

有效識(shí)別易地搬遷戶(hù)及其特征對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作具有十分重要的作用，這不僅是貧困研究的基礎(chǔ)問(wèn)題，也是扶貧實(shí)踐中精準(zhǔn)幫扶的重要依據(jù)。在精準(zhǔn)扶貧中，需要結(jié)合實(shí)際情況，區(qū)別對(duì)待，達(dá)到精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)的目標(biāo)[1]。如《河南省全面精準(zhǔn)識(shí)別易地扶貧搬遷對(duì)象辦法》（豫易地搬遷〔2017〕1號(hào)）規(guī)定：易地搬遷對(duì)象以建檔立卡貧困戶(hù)為基礎(chǔ)，以扶貧部門(mén)精準(zhǔn)識(shí)別成果為依據(jù)，必須同時(shí)滿(mǎn)足納入遷出地區(qū)和易地搬遷家庭個(gè)體條件，才能進(jìn)行易地搬遷。但是部分地區(qū)在政策執(zhí)行中有偏差，造成搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)。一是建檔立卡貧困戶(hù)識(shí)別不精準(zhǔn)，導(dǎo)致搬遷對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)工作中，有基層干部反映貫徹精準(zhǔn)方略存在操作性難題，受數(shù)據(jù)收集分析手段限制、農(nóng)村落后文化等因素影響，難以確保對(duì)貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別，容易出現(xiàn)錯(cuò)評(píng)漏評(píng)[2]。如家庭勞動(dòng)力的外出務(wù)工收入和其他隱性收入等情況難以統(tǒng)計(jì)，基層干部對(duì)相關(guān)政策理解得不深，對(duì)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，評(píng)議結(jié)果受家族勢(shì)力、個(gè)人恩怨、好人主義等因素影響，還有的通過(guò)“拆戶(hù)”“分戶(hù)”方式評(píng)為貧困戶(hù)等。二是搬遷家庭個(gè)體條件不滿(mǎn)足也納入搬遷對(duì)象。一些地方對(duì)搬遷對(duì)象普查篩選不精準(zhǔn)，把一些危改戶(hù)、城市集鎮(zhèn)擁有小產(chǎn)權(quán)房戶(hù)、農(nóng)村房屋結(jié)構(gòu)完好戶(hù)納入易地扶貧搬遷計(jì)劃。還有地方存在先建房、后確定搬遷對(duì)象的情況，導(dǎo)致搬遷總規(guī)模與實(shí)際搬遷存在不一致，出現(xiàn)搬遷對(duì)象把關(guān)不精準(zhǔn)。如少數(shù)鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)易地搬遷套數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際易地搬遷戶(hù)數(shù)，為了完成易地搬遷分配任務(wù)，存在搬遷戶(hù)申請(qǐng)把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象;還有的未根據(jù)搬遷對(duì)象意愿變化及時(shí)調(diào)整，如少數(shù)易地搬遷目標(biāo)戶(hù)在舊房拆除時(shí)放棄搬遷，回原住房居住，導(dǎo)致搬遷房閑置。

（二）后續(xù)發(fā)展困難多

后續(xù)發(fā)展是檢驗(yàn)易地扶貧搬遷成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村貧困人口通過(guò)易地扶貧搬遷改善了生產(chǎn)、生活狀況，最終解決貧困問(wèn)題，這是制定易地扶貧搬遷政策的預(yù)期目標(biāo)。但是農(nóng)村貧困人口，其自身的文化水平、經(jīng)濟(jì)條件、思想認(rèn)識(shí)、個(gè)人發(fā)展能力以及社會(huì)適應(yīng)力等對(duì)于易地扶貧搬遷的順利實(shí)施起著重要作用[3]。造成搬遷戶(hù)后續(xù)發(fā)展困難的原因是：一是搬遷戶(hù)自身發(fā)展能力不足，部分搬遷戶(hù)存在“不會(huì)干”或“不愿干”的現(xiàn)象。如部分搬遷戶(hù)主觀(guān)上有脫貧意愿，但是因缺技術(shù)、缺資金，不知道怎么干。同時(shí)受眼界、能力等限制，無(wú)力應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，往往因自然災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等，導(dǎo)致徒勞無(wú)功甚至損失慘重，進(jìn)而灰心喪氣，失去斗志。還有部分搬遷戶(hù)缺乏脫貧的動(dòng)力，覺(jué)得享受黨和政府的優(yōu)惠政策都是天經(jīng)地義的。有的“坐在家里打麻將，等著政府送錢(qián)糧”，拿低保金、五保金打麻將，不勞而獲;有的認(rèn)為“我脫不了貧，政府交不了差”，以貧困戶(hù)身份要挾鄉(xiāng)村干部和幫扶責(zé)任人;有的陷入“因窮而要，因要而懶，因懶而窮”的不良循環(huán)，扭曲了黨和政府實(shí)施扶貧政策的目的和效果。二是幫扶機(jī)制精準(zhǔn)不夠，存在政策宣傳和精準(zhǔn)幫扶不到位現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)村干部和幫扶責(zé)任人沒(méi)有充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，認(rèn)為易地搬遷是搬遷戶(hù)個(gè)人的事情，對(duì)易地扶貧搬遷政策認(rèn)識(shí)和理解不夠透徹，對(duì)易地扶貧搬遷的流程、紅線(xiàn)和申請(qǐng)條件逐村逐戶(hù)宣傳不到位，對(duì)方案解釋不清楚，造成搬遷戶(hù)不想搬、不愿意搬，或是搬遷后不適應(yīng)“回遷”，“簽訂搬遷協(xié)議后反悔”等。政府及幫扶單位建立幫扶機(jī)制，但是由于政出多門(mén)，政策“碎片化”，整體幫扶效果未顯現(xiàn)。如在金融幫扶上，金融部門(mén)出臺(tái)一系列的幫扶政策，但是由于放款政策不靈活，搬遷戶(hù)難以獲得正常貸款。

（三）拆舊復(fù)墾不到位

易地搬遷的一個(gè)最根本的紅線(xiàn)是搬遷貧困戶(hù)入住新房后，舊房必須拆除復(fù)耕。根據(jù)國(guó)家易地扶貧搬遷相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)戶(hù)在提出易地搬遷書(shū)面申請(qǐng)并經(jīng)審核公示后，同步簽訂搬遷及舊房拆除復(fù)墾協(xié)議，在搬遷入住后及時(shí)拆除舊房，但是在易地搬遷政策執(zhí)行中存在舊房拆除難、土地復(fù)墾難問(wèn)題。一是舊房拆除不到位?！吧谒顾烙谒埂背蔀橹袊?guó)農(nóng)民與土地及其之上的村落共同體之間生命循環(huán)[4]。搬遷戶(hù)在申請(qǐng)時(shí)，存在僥幸心理和觀(guān)望心態(tài)，一旦入住后必須拆除舊房時(shí)，就產(chǎn)生了舊房故土難舍情緒，認(rèn)為它是自己一家的根基，拆除遲遲不動(dòng)，或以老人不愿來(lái)，農(nóng)機(jī)具、棺材沒(méi)地方放等各種理由拒絕，給舊房拆除帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。另外，搬遷戶(hù)住宅復(fù)雜性造成拆舊不到位。在村莊里，搬遷戶(hù)一戶(hù)多宅、兄弟共宅現(xiàn)象非常普遍。在舊房拆除時(shí)，搬遷戶(hù)往往同意拆除一套破舊不堪、長(zhǎng)期無(wú)人居住的房子，企圖保留現(xiàn)在居住的房子。原老宅產(chǎn)權(quán)不清晰，搬遷戶(hù)在舊房拆除時(shí)，未搬遷戶(hù)的兄弟不同意、阻撓拆舊。農(nóng)村舊房都是相互連在一起，俗稱(chēng)“共山同脊”，舊房拆除可能影響到鄰居房屋的美觀(guān)和安全。特別是農(nóng)村講究“風(fēng)水”，在搬遷戶(hù)舊房拆除過(guò)程中，搬遷戶(hù)的鄰居極力阻止。二是土地復(fù)墾不到位。土地復(fù)墾是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，齊心協(xié)力才能收到預(yù)期效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)土地復(fù)墾宣傳不深入，搬遷戶(hù)理解有誤區(qū)，鄉(xiāng)村干部執(zhí)行政策有偏差，相關(guān)職能部門(mén)缺乏配合，加上土地復(fù)墾資金投入和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，有的地方甚至不足以抵償土地復(fù)墾成本，鄉(xiāng)村干部和搬遷戶(hù)缺乏土地復(fù)墾的積極性，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致土地復(fù)墾進(jìn)度慢。

二、促進(jìn)農(nóng)村貧困人口易地搬遷之對(duì)策建議

造成易地搬遷識(shí)別對(duì)象不精準(zhǔn)、后續(xù)發(fā)展困難多、拆舊復(fù)墾不到位的原因是多方面的，應(yīng)結(jié)合易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中實(shí)際情況，找準(zhǔn)突破口，破除當(dāng)前易地扶貧搬遷面臨的矛盾和問(wèn)題。

（一）完善搬遷對(duì)象識(shí)別機(jī)制

在對(duì)貧困空間的精準(zhǔn)建模、空間重構(gòu)、貧困狀態(tài)描述等精準(zhǔn)扶貧的基本理論研究中，大數(shù)據(jù)能夠提供新的、更有力的基礎(chǔ)理論、方法與工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困現(xiàn)象與扶貧對(duì)象致貧原因的全要素識(shí)別、脫貧有效路徑的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)、脫貧成效的穩(wěn)定性判別，以及返貧現(xiàn)象的預(yù)警與防范[5]。按照遷出地區(qū)域條件和劃出范圍，嚴(yán)格搬遷對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)照貧困戶(hù)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和搬遷家庭個(gè)體條件，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”分析方法，通過(guò)相關(guān)部門(mén)采集財(cái)政供養(yǎng)人員、企業(yè)社保、房產(chǎn)、工商、車(chē)輛等信息，以及國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)中危房改造、特困戶(hù)等人員信息，與納入易地扶貧搬遷戶(hù)進(jìn)行信息對(duì)比，普查篩選扶貧工作中存在扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)等問(wèn)題，促進(jìn)易地扶貧搬遷政策精準(zhǔn)到戶(hù)到人。另外，嚴(yán)格搬遷對(duì)象識(shí)別登記程序，堅(jiān)持群眾申請(qǐng)、入戶(hù)核實(shí)、村民小組評(píng)議、村委復(fù)議公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核公示、縣審批、省轄市復(fù)核、省抽查確認(rèn)程序。對(duì)不符合易地扶貧搬遷條件的對(duì)象要剔除出去;對(duì)符合易地扶貧搬遷條件而前期又未納入的，要及時(shí)納入;對(duì)搬遷對(duì)象意愿變化的，要重新識(shí)別新的搬遷戶(hù)。做到對(duì)符合條件的一戶(hù)不漏，不符合條件的一戶(hù)不進(jìn)，實(shí)現(xiàn)人、地、房、業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接，確保搬遷對(duì)象精準(zhǔn)到村、精準(zhǔn)到戶(hù)、精準(zhǔn)到人。搬遷對(duì)象確定后，要及時(shí)在全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)中進(jìn)行標(biāo)注，并同步簽訂搬遷協(xié)議書(shū)、拆舊協(xié)議書(shū)及后續(xù)脫貧幫扶協(xié)議書(shū)。

（二）創(chuàng)新精準(zhǔn)幫扶機(jī)制

根據(jù)搬遷戶(hù)致貧原因特點(diǎn)，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，培育他們發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)在活力，提高他們自身發(fā)展能力，幫助他們用自己勞動(dòng)找回自己的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住”“能致富”的目標(biāo)。一是建立“志智雙扶”機(jī)制，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在的“等靠要”思想，喚醒其內(nèi)心對(duì)通過(guò)自我?jiàn)^斗實(shí)現(xiàn)脫貧致富的意識(shí)與欲望，使其認(rèn)識(shí)外界“輸血”不能致富，自身“造血”才能致富[6]。二是堅(jiān)持易地搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并舉，在推進(jìn)易地搬遷項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)同步謀劃致富產(chǎn)業(yè)，做到因村因戶(hù)因人施策。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、盤(pán)活資產(chǎn)等多項(xiàng)舉措，對(duì)搬遷戶(hù)實(shí)行一個(gè)技能培訓(xùn)、一個(gè)增收產(chǎn)業(yè)、一個(gè)扶貧車(chē)間、一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)的后續(xù)扶持模式，實(shí)現(xiàn)技能培訓(xùn)全覆蓋，就業(yè)創(chuàng)業(yè)全聯(lián)結(jié)，群眾搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。三是實(shí)施技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)與就業(yè)創(chuàng)業(yè)無(wú)縫對(duì)接。充分考慮搬遷戶(hù)個(gè)人意愿、自身能力和市場(chǎng)需求等因素，整合人社、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的培訓(xùn)項(xiàng)目資源，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)、實(shí)用技能、自主創(chuàng)業(yè)三個(gè)方面的培訓(xùn)，做到精準(zhǔn)培訓(xùn)與促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)有就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿的搬遷戶(hù)培訓(xùn)全覆蓋。四是設(shè)立公益崗位，解決困難搬遷戶(hù)就業(yè)難題，大力開(kāi)發(fā)搬遷點(diǎn)衛(wèi)生保潔員、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳員、道路交通安全勸導(dǎo)員、社區(qū)管理員等公益性崗位，重點(diǎn)安置搬遷戶(hù)中的低保戶(hù)、殘疾人等困難人員就業(yè)，調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性和積極性，幫助他們樹(shù)立擺脫家庭困境的信心，形成以就業(yè)促增收、以增收促脫貧的良性發(fā)展鏈條。

（三）建立拆舊復(fù)墾分類(lèi)施策機(jī)制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，搬遷戶(hù)入住后以各種理由拒絕執(zhí)行拆舊復(fù)墾協(xié)議。要保障拆舊復(fù)墾落到實(shí)處，應(yīng)考慮分類(lèi)施策。一是建立舊房拆除分類(lèi)施策機(jī)制。第一，堅(jiān)持舊房拆除，守住政策紅線(xiàn)。搬遷戶(hù)入住后，舊房必須進(jìn)行拆除，宅基地實(shí)施復(fù)墾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為舊房拆除實(shí)施主體，應(yīng)鼓勵(lì)搬遷戶(hù)自行或委托他人拆除、復(fù)墾的，及時(shí)兌現(xiàn)舊房拆除獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。第二，收回集中安置房。對(duì)于搬遷入住后，超過(guò)規(guī)定時(shí)間拒不執(zhí)行舊房拆除的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)督促搬遷戶(hù)自動(dòng)放棄易地扶貧搬遷，收回集中安置房，根據(jù)分配方案重新分配。第三，回收集體生產(chǎn)管理用房。針對(duì)個(gè)別質(zhì)量好、面積大的原住房，可以適當(dāng)保留，統(tǒng)一收回作為集體所有，可以存放生產(chǎn)工具、種子、化肥、棺木等，也可以作為護(hù)林員、保潔員臨時(shí)休息場(chǎng)所，但原則上一個(gè)自然村保留的生產(chǎn)管理用房不超過(guò)一處。第四，可以納入古村落保護(hù)利用或旅游開(kāi)發(fā)用房。傳統(tǒng)村落大多年代久遠(yuǎn)，散落在相對(duì)偏僻、貧困地區(qū)，這些地區(qū)也是易地扶貧搬遷重點(diǎn)區(qū)域，地方政府應(yīng)考慮協(xié)調(diào)易地扶貧搬遷舊房拆除硬性規(guī)定與旅游開(kāi)發(fā)、傳統(tǒng)古村落保護(hù)的矛盾，對(duì)涉及古村落的搬遷戶(hù)，原住房符合旅游規(guī)劃、古村落保護(hù)的，可進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，但產(chǎn)權(quán)作為集體所有。二是加快土地復(fù)墾分類(lèi)施策機(jī)制。搬遷戶(hù)舊房拆除后，首先面臨土地復(fù)墾問(wèn)題。土地復(fù)墾應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀蝗宋牡葪l件，按照“項(xiàng)目化運(yùn)作、工程化推進(jìn)”模式，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)處理。第一，優(yōu)先復(fù)墾為耕地。搬遷戶(hù)舊房及宅基地退出后，獨(dú)立地塊復(fù)墾后達(dá)到土地變更調(diào)查上圖斑面積（大于600平方米）要求、有復(fù)耕潛力并能夠滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的，要優(yōu)先復(fù)墾為耕地。對(duì)于復(fù)墾質(zhì)量要求達(dá)不到《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》的要進(jìn)行提質(zhì)改造，著力提高復(fù)墾土地的質(zhì)量等級(jí)。第二，確實(shí)不宜復(fù)墾為耕地的，因地制宜，分類(lèi)處置，或用于生態(tài)修復(fù)，或用于特色農(nóng)林開(kāi)發(fā)，或用于文化旅游開(kāi)發(fā)等，不應(yīng)“一刀切”地全部復(fù)墾為耕地。第三，建立政策獎(jiǎng)懲機(jī)制。政府應(yīng)建立財(cái)政預(yù)撥資金，專(zhuān)項(xiàng)用于支持土地復(fù)墾資金周轉(zhuǎn)。在資金分配上，以易地搬遷新建安置區(qū)為基數(shù)，安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)限期完成復(fù)墾任務(wù)，并予以階梯式獎(jiǎng)勵(lì)。如完成基數(shù)的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)6萬(wàn)元;超額完成基數(shù)的，每畝獎(jiǎng)勵(lì)12萬(wàn)元;不能完成基數(shù)的，按缺口每畝處罰2萬(wàn)元，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

易地搬遷是農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)扶貧的重要策略。目前，在農(nóng)村貧困人口易地搬遷過(guò)程中，還存在很多問(wèn)題，特別是搬遷戶(hù)后續(xù)發(fā)展困難等問(wèn)題，影響著農(nóng)村貧困人口易地搬遷工作的實(shí)施效果。因此，在農(nóng)村貧困人口易地搬遷工作中，需要綜合分析多種因素，完善相關(guān)的工作，要為搬遷戶(hù)的發(fā)展提供幫助，要支持無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入或集體經(jīng)濟(jì)薄弱、資源缺乏的貧困村發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，利用小額貸款發(fā)展農(nóng)村多元化的產(chǎn)業(yè)，做到搬遷戶(hù)家家有產(chǎn)業(yè)，才能使他們“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，也才能使得精準(zhǔn)扶貧收到應(yīng)有的效果。

本文為2018年度河南省社科聯(lián) 河南省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題項(xiàng)目最終成果（項(xiàng)目編號(hào)：SKL-2018-3744）

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（作者單位：新縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房產(chǎn)管理中心）