優(yōu)化衛(wèi)星城市與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展的方法探析

趙力偉 （海南大學(xué)，海南 ?？?570203）

1 引言

近年來，我國各地發(fā)展速度加快，大、中城市規(guī)模不斷擴張，原有的城市規(guī)劃體系、發(fā)展定位及區(qū)內(nèi)資源已難以適應(yīng)其飛速發(fā)展。此時，衛(wèi)星城市便是一個絕佳的“答案”，依據(jù)不同需要設(shè)立不同類型的衛(wèi)星城市，它們一方面與中心城市緊密聯(lián)系，疏散其人口、產(chǎn)業(yè)，疏導(dǎo)其非中心功能，避免中心城市的過度膨脹。另一方面，每個衛(wèi)星城市又是獨立個體，通過自身資源與中心城市給予的“福利”，從設(shè)立之初的功能單一附屬城，逐漸發(fā)展為產(chǎn)業(yè)多元、全方位發(fā)展的新興城市。

然而在實際發(fā)展中，現(xiàn)有衛(wèi)星城市雖在諸多領(lǐng)域發(fā)揮了一定作用，如緩解中心城市就業(yè)、住房、交通壓力，提高社會資源空間配置效率等。但由于產(chǎn)業(yè)定位不清晰、交通模式配置混亂、行政管理體制相矛盾等問題的存在，衛(wèi)星城市與中心城市的發(fā)展難稱協(xié)調(diào)，仍存在許多亟待解決的問題。如能探索出適合衛(wèi)星城市與中心城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通系統(tǒng)、政治體系等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的方法，必將促進衛(wèi)星城市在我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

2 背景

2.1 衛(wèi)星城市定義

它是指在中心城市外圍建設(shè)的人口和規(guī)模較小，與中心城市功能聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)。主要作用是分散中心城市的人口、產(chǎn)業(yè)等，承接其非中心功能，發(fā)揮聯(lián)動互補效應(yīng)，實現(xiàn)二者間人口、資源、產(chǎn)業(yè)等的合理轉(zhuǎn)移和協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 理論發(fā)展

19世紀末，英國學(xué)者霍華德提出“花園城市”的概念，即在中心城市周圍建立一圈較小的城鎮(zhèn)，形成一個市鎮(zhèn)組合群。1903年于倫敦郊區(qū)，以“花園城市”為理論指導(dǎo)建立起第一座新城——萊奇沃斯，此后在歐洲又興建了一批新城。但在實際運用中，該理論卻遇到種種阻礙，導(dǎo)致新城往往簡單依附于中心城市，反而促進其無序地向外蔓延。于是學(xué)者們不斷努力，提出新的理論，如美國學(xué)者泰勒于1915年提出“衛(wèi)星城鎮(zhèn)”，較“花園城市”更加貼近實際，但仍存在一些問題[1]。

如今，相關(guān)理論更為豐富，實際意義更強，且形成了一定體系，如區(qū)域分工理論、中心城市聯(lián)結(jié)理論、區(qū)域城鎮(zhèn)體系等，從不同角度指導(dǎo)衛(wèi)星城市的建設(shè)規(guī)劃。

2.3 二者發(fā)展現(xiàn)狀

區(qū)域城鎮(zhèn)體系中指出，在一個區(qū)域內(nèi)，隨著規(guī)模逐漸擴大，城市數(shù)量逐漸減少，據(jù)此形成了“城市金字塔”結(jié)構(gòu)（如圖1）。衛(wèi)星城市與中心城市間由于規(guī)模差異過大，在缺少適當方法時很難做到協(xié)調(diào)發(fā)展，反而可能加重衛(wèi)星城市的依賴性和中心城市的無序性。

3 二者協(xié)調(diào)發(fā)展的具體措施

3.1 優(yōu)化衛(wèi)星城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

圖1 城市金字塔結(jié)構(gòu)

3.1.1 緊跟國家戰(zhàn)略，利用福利政策

衛(wèi)星城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必須以緊跟國家戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，同時充分利用政府給予的福利政策，才能在分擔中心城市壓力的同時，根據(jù)自身實際，不斷更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，打造完善互補的產(chǎn)業(yè)體系。例如，在國家“一帶一路”的戰(zhàn)略下，沿線大城市的衛(wèi)星城面對難得機遇，應(yīng)著力發(fā)展對外經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)，整合要素資源，融入國際市場，實現(xiàn)經(jīng)濟外向型轉(zhuǎn)化。

3.1.2 重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+”

對于新建衛(wèi)星城，機場、通訊、港口等基礎(chǔ)設(shè)施是否完善，是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的關(guān)鍵。如成都周邊的衛(wèi)星城市群，就是在成綿樂城際鐵路通車、享受到“軌道交通時代”的紅利后，才得以充分利用其承接到的信息、人才、資源來促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+”雖已不是新興概念，但對于建設(shè)歷史短、開放程度低的衛(wèi)星城市而言，如能將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合，往往可以擴展銷售渠道和市場容量，減少生產(chǎn)成本，整合要素資源，優(yōu)化原有產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)，與中心城市產(chǎn)業(yè)形成互補。

3.1.3 打造新型城市組團功能區(qū)

對于建設(shè)初期的衛(wèi)星城市，若不加篩選地接受中心城市外溢產(chǎn)業(yè)資源，可能適得其反，產(chǎn)生揠苗助長式的負面作用。不妨根據(jù)各衛(wèi)星城市發(fā)展現(xiàn)狀和地理區(qū)位條件，先在區(qū)域內(nèi)設(shè)置不同類型的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，如金融貿(mào)易區(qū)、休閑旅游區(qū)、文化創(chuàng)意區(qū)等。通過這些分工合理、特征鮮明、相互協(xié)作的產(chǎn)生組團功能區(qū)，找到適合自身的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，增強衛(wèi)星城市發(fā)展的階段性，更好地承接中心城市輻射出的資源。

3.2 合理配置衛(wèi)星城市交通模式

中心城市與衛(wèi)星城市間的距離通常較近，在相同的交通工具條件下，影響中心——衛(wèi)星城間交通效率與可達性的主要因素是交通銜接方式。因此，探討衛(wèi)星城市應(yīng)采用何種交通配置方式與中心城市銜接，對二者的協(xié)調(diào)發(fā)展起到積極作用。

3.2.1 影響交通配置模式的因素

在實際中，影響交通配置模式的因素主要有乘客需求、社會需求和運營方利益。對于乘客而言，在保證通達性、安全性的基礎(chǔ)上，還要盡量滿足經(jīng)濟性、舒適性、多樣性和人性化需求；對于社會而言，主要是快速、安全、可靠，同時不能損害城市生態(tài)效益，節(jié)約土地資源，營造良好的城市形象；對于運營方（多為企業(yè)和政府）而言，在確保交通系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)性和生態(tài)性的前提下，更側(cè)重于考慮建設(shè)成本，增加經(jīng)濟收益。

3.2.2 合理的交通配置模式

在確定交通配置模式時，應(yīng)充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況，結(jié)合各方需求選擇交通銜接方式。具體方式通常有向心銜接、外環(huán)銜接、內(nèi)環(huán)銜接三種[3]。

向心銜接模式較簡單，通常是中心—衛(wèi)星城間交通線路直接通向中心城市的核心區(qū)，在終點處與核心區(qū)交通樞紐銜接。此模式利于縮短通行時間，便于人口疏散，使聯(lián)系更緊密；但可能占用大量高附加值土地，致使建設(shè)成本較高，因此常用于經(jīng)濟發(fā)展水平不高的區(qū)域。

外環(huán)銜接是指中心城市向衛(wèi)星城輻射出的交通線路，與中心城市外環(huán)或邊緣區(qū)銜接。常見形式是汽車與公共交通相結(jié)合，如對于居住在衛(wèi)星城，工作在中心城的職工來說，工作時可先駕車至中心城的外圍停車場，再使用公共交通到達中心城市目的地。此模式雖使得通勤過程較繁瑣，但可有效避免中心城市的交通堵塞，節(jié)省了乘客的出行時間和成本。

內(nèi)環(huán)銜接可視作上述兩種銜接方式的結(jié)合，它是指中心城向衛(wèi)星城輻射出的交通線路直接接入中心城的內(nèi)環(huán)線上，形成既有放射又有環(huán)形的路網(wǎng)。此模式相比外環(huán)銜接距離縮短，避免過境交通占用城市內(nèi)部道路，但是建設(shè)成本相對較高。

3.3 衛(wèi)星城市政治管理體制改革

在衛(wèi)星城市的建設(shè)與管理中，如何處理其與中心城市的行政管理關(guān)系至關(guān)重要，影響了行政管理效率，對二者發(fā)展有極大影響。

3.3.1 現(xiàn)存問題

3.3.1.1 政權(quán)過渡生硬

衛(wèi)星城市建成后，中心城市將下放諸多權(quán)力至其相關(guān)部門。然而在進行政權(quán)過渡時，往往產(chǎn)生諸多問題，如權(quán)限過多、速度過快，衛(wèi)星城不能有效承接；下放政權(quán)與實際需求不匹配，衛(wèi)星城難以承接或難以生效；衛(wèi)星城資金狀況、管理人員素質(zhì)與下放政權(quán)不匹配；管理人員有責無權(quán)、懶政怠政不作為等。

3.3.1.2 管理組織冗余

伴隨新政權(quán)下放，理想狀態(tài)是衛(wèi)星城沿用之前的管理人員，但或由于部分政權(quán)在法律上被禁止下放，只能延伸派駐機構(gòu)；或由于現(xiàn)有管理人員能力不相匹配，往往需新增管理部門和人員。這不僅導(dǎo)致用人制度缺少創(chuàng)新機會，還對衛(wèi)星城的行政成本和效率帶來負面影響。

3.3.1.3 福利政策不完善

中心城市會給予衛(wèi)星城一定福利優(yōu)惠政策進行扶持，如財稅紅利政策。然而先行政策存在諸多矛盾，如財稅政策在不同衛(wèi)星城補助力度偏差明顯，影響衛(wèi)星城的干部考核業(yè)績，致其工作積極性下降；財稅返還政策手續(xù)繁瑣，部分補助力度低的衛(wèi)星城不愿享受；有些中心城自身經(jīng)濟發(fā)展不景氣，財稅政策反而成為其發(fā)展負擔[4]。

3.3.2 解決措施

3.3.2.1 衛(wèi)星城市主動對接中心城市政權(quán)

衛(wèi)星城市政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)密切關(guān)注國家及中心城市政策導(dǎo)向，加強向上對接的主動性，做好跟蹤銜接工作；多向上反映政權(quán)對接中的問題。同時加強自身政策監(jiān)管機制，全力建設(shè)“綜治工作，市場監(jiān)管，綜合執(zhí)法，便民服務(wù)”四個平臺，真正做到為民服務(wù)。

3.3.2.2 中心城市統(tǒng)籌管理

行政管理改革的規(guī)劃與設(shè)計部門涉及行業(yè)廣泛，人員眾多，工作難度大，需要中心城市做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，優(yōu)化相關(guān)機構(gòu)設(shè)置，完善審批制度，帶動整個區(qū)域的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；確保推行的行政改革不影響衛(wèi)星城現(xiàn)行社會秩序，且能對中心城市的進一步發(fā)展起積極作用。

3.3.2.3 “因城制宜”制定政策

中心城市做好宏觀統(tǒng)籌部署后，衛(wèi)星城市要及時跟進，并根據(jù)自身發(fā)展實際狀況，做好政策實施評估，對接下屬部門的發(fā)展訴求，明確行政管理體制調(diào)整方向。尤其是當某一中心城市有較多衛(wèi)星城市時，其發(fā)展不能一概而論，而要根據(jù)各自的區(qū)位條件、發(fā)展現(xiàn)狀等，確定自身發(fā)展定位，真正做到“一城一策”。

4 結(jié)語

衛(wèi)星城市的發(fā)展已成為城市化不斷推進的重要動力，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通模式和政治體制三方面進行深入探究，意義重大。我國衛(wèi)星城市雖還存在一定問題，但有著廣闊的發(fā)展前景，如何做到與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步將是一個長久話題。