2013—2018年中國養(yǎng)老政策與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)分析*

文/中國建筑設(shè)計研究院有限公司 劉 瀏 王 羽

北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 林文潔

國家住宅與居住環(huán)境工程技術(shù)研究中心建筑環(huán)境優(yōu)化設(shè)計與測評北京市重點實驗室 婁 霓

0 引言

黨的“十九大”報告提出“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。根據(jù)全國老齡辦公布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，我國60歲及以上老年人口2.41億人，占總?cè)丝?7.3%，其中2017年新增老年人口首次超過1000萬。我國已進入人口老齡化高速發(fā)展階段，日益增長的高齡、失能、失智老人和“空巢”老人已成為重大社會問題，社會經(jīng)濟發(fā)展也受到人口老齡化的深遠影響?！笆濉逼陂g是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要階段。目前我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策體系已有相對全面的行業(yè)整體規(guī)劃與要求，但硬件設(shè)施與環(huán)境建設(shè)還存在諸多不足，如室外環(huán)境仍欠缺無障礙設(shè)計、室內(nèi)空間及環(huán)境適老宜居性差、適老建筑產(chǎn)品尺度不適宜、智能家居操作界面復(fù)雜與交互性差等。因此，本文希望通過整理分析我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)政策的體系、規(guī)律及特點，對照近年來我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，分析國家政策的關(guān)注點及對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。從建筑技術(shù)層面尋找突破口和側(cè)重點，進而使現(xiàn)有適老建筑技術(shù)體系能更貼切地配合政策實施，輔助政策落地。

1 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策概述

2013年8月16日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究確定深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施。會議提出，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系，把服務(wù)億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級的重要力量。根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議精神，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）（以下簡稱35號文），提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)和政策措施，標志著將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入國家戰(zhàn)略，也標志著2013年成為我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展元年。35號文印發(fā)后，全國各相關(guān)部委積極響應(yīng)，分別從各自領(lǐng)域進行了發(fā)展規(guī)劃和政策制定，全國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)得到較為全面的建設(shè)和發(fā)展。

本文整理了2013年1月1日至2018年12月31日國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）、工業(yè)和信息化部（以下簡稱工信部）、文化和旅游部（以下簡稱文化部）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）等7個政府部門網(wǎng)站公開的相關(guān)政策文件，共計23篇，如表1所示，包含了意見、辦法、通知等文件類型。

通過政策解讀及分析，能看出近年來國家層面將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展重點主要聚焦于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老、機構(gòu)建設(shè)、居家養(yǎng)老等方面，其中機構(gòu)建設(shè)和居家養(yǎng)老又更偏向于閑置資源改造、居家適老化改造等內(nèi)容。而2017年以來，老年人的文化生活建設(shè)逐漸成為政策引導(dǎo)著力點。但整體服務(wù)鏈條中較重要的適老化產(chǎn)品及人才培養(yǎng)這兩方面，在整體政策體系中所占比重較低，且文中相關(guān)的內(nèi)容描述較為概括，缺乏細致具體的工作指導(dǎo)和規(guī)劃。本文將從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老、閑置資源利用3個方向，重點梳理政策內(nèi)容及相關(guān)發(fā)展現(xiàn)狀。

2 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

2015年底國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)原衛(wèi)計委等9部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》通知，該文從合作機制、服務(wù)類型、服務(wù)范圍、投融資模式等方面提出總體建議，標志著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合被作為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的重要方向?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式是將養(yǎng)老資源與醫(yī)療資源相結(jié)合的一種服務(wù)模式，是傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的延伸和拓展。民政部與原衛(wèi)計委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)許可工作的通知》（民發(fā)〔2016〕52號）明確提出支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的2種機構(gòu)形態(tài)，即“醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)”與“養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立醫(yī)療機構(gòu)”，同時要求地方相關(guān)部門“打造‘無障礙’審批環(huán)境”。

從目前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的運營及使用現(xiàn)狀看，無論制度或效果上或多或少都存在問題。

1）我國養(yǎng)老行業(yè)尚處于發(fā)展階段，推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合必然使醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)擴張發(fā)展，但真正高素質(zhì)的醫(yī)療人才不足以支持龐大的產(chǎn)業(yè)體量。鼓勵培養(yǎng)相關(guān)人才且鼓勵人才就業(yè)是發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的必要前提。

2）當前的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，養(yǎng)、康、醫(yī)只被簡單地組織在一起，實際服務(wù)與流程相對獨立且分離。老年人進入養(yǎng)老設(shè)施后的健康檔案應(yīng)與病例進行協(xié)同管理，醫(yī)與養(yǎng)相互協(xié)作，互為補充。

3）醫(yī)療服務(wù)介入的具體環(huán)節(jié)不明確、需求不清晰。在這種前提下，作為硬件載體，從建筑角度無法完全滿足功能空間需求，無法針對空間類型、使用流線、行為特點等要素進行精細化設(shè)計。

3 智慧養(yǎng)老

隨著信息化技術(shù)發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)已改變我們的生活方式，也正成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系中不可缺少的技術(shù)支撐。2015年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕40號），文中強調(diào)利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，降低服務(wù)成本、發(fā)展新興消費，促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2017年，工信部、民政部、原衛(wèi)計委聯(lián)合印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》（工信部聯(lián)電子〔2017〕25號），提出建設(shè)和推廣智慧健康養(yǎng)老服務(wù)計劃，特別強調(diào)技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)平臺、標準體系、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的發(fā)展規(guī)劃。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用可輔助整體養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，提供更個性化及針對性的服務(wù)，但目前我國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在不足。

1）智慧養(yǎng)老服務(wù)建立在一定技術(shù)基礎(chǔ)之上，現(xiàn)階段我國出現(xiàn)了大量宣稱能提供智慧養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)，但真正擁有足夠技術(shù)條件的少之又少。企業(yè)自身掌握的技術(shù)不過硬，提供的服務(wù)也易出現(xiàn)問題。

2）相比年輕人，老年人處理事物的能力及效率有所下降，而目前的智能化服務(wù)往往存在交互頁面不友好、辦理流程復(fù)雜等問題。信息化技術(shù)應(yīng)提供更便捷的服務(wù)通道和體驗，這是決定老年人能否真正享受智慧服務(wù)的關(guān)鍵。

表1 2013—2018年我國重點養(yǎng)老政策及主要內(nèi)容

3）享受智慧養(yǎng)老服務(wù)需提供老年人個人信息及生活數(shù)據(jù)，而信息和數(shù)據(jù)的保護至關(guān)重要。個人信息泄露造成資產(chǎn)損失、信息騷擾、電信詐騙等不良后果，而老年人往往是犯罪分子的重點關(guān)注對象，應(yīng)對老年人信息進行重點保護。

5G和區(qū)塊鏈時代即將來臨，屆時互聯(lián)網(wǎng)將在社會各領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。現(xiàn)今在智慧養(yǎng)老中缺少的精準服務(wù)、聯(lián)網(wǎng)互通、信息加密等問題將通過技術(shù)手段被根本解決。但在技術(shù)背后，以建筑和環(huán)境為載體，對老年人需求的了解、對老年人生活方式的尊重才是智慧養(yǎng)老服務(wù)提供的前提和基礎(chǔ)。

4 閑置資源利用

2016年10月民政部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》（民發(fā)〔2016〕179號），文中指出“充分挖掘閑置社會資源，引導(dǎo)社會力量參與，經(jīng)過一定的程序，整合改造成養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施用房等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。國務(wù)院2017年2月印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕13號），明確指出到2020年養(yǎng)老床位數(shù)量要求，并且“鼓勵整合改造企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施、存量商品房等用于養(yǎng)老服務(wù)”。

縱觀近年來我國政府部門發(fā)布的養(yǎng)老工程建設(shè)文件，其建設(shè)重點從全類型發(fā)展、注重設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向優(yōu)先居家與社區(qū)的點狀覆蓋、積極利用閑置資源改造方面。但就改造項目而言，政策出臺及項目實施屬于起步階段，諸多方面都需摸索和完善。

1）應(yīng)全面系統(tǒng)地研究針對改造項目的設(shè)計方法 相對于新建項目，改造項目設(shè)計時存在很大制約，空間重新劃分、設(shè)備設(shè)施更新設(shè)計等方面存在諸多新生問題，需進一步研究。

2）現(xiàn)有改造項目設(shè)計和審批時依據(jù)的標準規(guī)范與新建項目相同 多數(shù)改造項目由于建設(shè)年代、結(jié)構(gòu)體系、初始功能等原因，或多或少存在與現(xiàn)行標準規(guī)范相矛盾的問題，應(yīng)制定與執(zhí)行針對改造項目的標準與規(guī)范。

3）改造項目建設(shè)成本不低于新建成本 改造項目優(yōu)勢主要體現(xiàn)在土地資源利用而非成本控制。相關(guān)政策應(yīng)鼓勵社會資本參與的積極性。如果項目驗收條件能在不影響安全情況下有所放寬，也是降低成本的有效方法之一。

5 結(jié)語

通過對近年來養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策引導(dǎo)分析，發(fā)現(xiàn)政策與行業(yè)發(fā)展、技術(shù)研究間存在亟待完善之處。

1）應(yīng)建立完善既有建筑改造技術(shù)體系，形成從居家適老化改造到既有公共建筑適老化改造的技術(shù)攻克。

2）研究互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對于建筑載體的需求與影響，使智能化產(chǎn)品與建筑環(huán)境能高效率地配合使用。

3）完善適老建筑產(chǎn)品的政策與標準化體系，通過政策引領(lǐng)、標準化規(guī)范引導(dǎo)適老化建筑產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，提升產(chǎn)品質(zhì)量。