行政協(xié)議履行過程中的變更研究

陳璐瑤

【摘要】隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政協(xié)議案件逐漸增多，修改后的《行政訴訟法》中加入了行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，這種新型的行政管理方式被推上正軌，但行政機關(guān)與相對人簽訂行政協(xié)議后，行政機關(guān)可在一定標(biāo)準(zhǔn)和限度內(nèi)對行政協(xié)議做出變更，因此如何保證行政協(xié)議在履行過程中的合法性、如何維護當(dāng)事人的合法權(quán)益、如何保證公共利益的實現(xiàn)成為了急需解決的問題。

【關(guān)鍵詞】行政協(xié)議 變更 條件

一、行政協(xié)議

（一）行政協(xié)議的概念

最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政法訴訟》若干問題的解釋（以下簡稱“解釋”）第十一條第一款的規(guī)定屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。首先，從該條款可得知行政協(xié)議一方當(dāng)事人是行政機關(guān)，另一方當(dāng)事人是公民、法人或者其他組織。其次，行政協(xié)議是行政法律關(guān)系，該法律關(guān)系的當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不對等，行政協(xié)議是行政機關(guān)實施行政管理、實現(xiàn)公共利益的手段，行政協(xié)議具有社會公益性，確保社會公益的實現(xiàn)，這是行政協(xié)議最本質(zhì)的特征。最后，行政協(xié)議經(jīng)合意達成。行政協(xié)議是行政機關(guān)與相對人達成的協(xié)議，以雙方的意思表示一致為前提。

（二）行政協(xié)議的變更

行政協(xié)議的變更，不同于普通的民事合同，私法上合同的變更分為法定變更、裁判變更和合意變更三種，其中法定變更又稱為單方變更權(quán)，與行政機關(guān)的單方變更權(quán)當(dāng)然大不相同，如果出現(xiàn)情事變更后，當(dāng)事人可請求人民法院變更或解除合同，所以合同法中有關(guān)變更的規(guī)定是值得借鑒的。《解釋》第十四條規(guī)定人民法院審查行政機關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范，所以一些民事法律規(guī)范是可以運用到行政協(xié)議的案件中來的。不過對于該法條，筆者認(rèn)為立法者寫的不夠全面，關(guān)于行政協(xié)議的變更，不僅包括行政機關(guān)的單方變更，也包括行政機關(guān)的非單方變更，也就是下文所說的協(xié)商一致變更和情事變更，只要存在變更的情形都應(yīng)該有行使的范圍和界限，一旦超過這個界限就是違法，那么行政相對人就可提起訴訟維護自己的權(quán)益。

二、行政協(xié)議中行政機關(guān)的非單方變更權(quán)

（一）行政協(xié)議經(jīng)協(xié)商一致而變更

行政機關(guān)對協(xié)議進行變更要征得對方當(dāng)事人的同意，并且要滿足以下條件：

第一，原已存在合法的行政協(xié)議關(guān)系。行政協(xié)議的變更系建立在原來存在的協(xié)議關(guān)系基礎(chǔ)上，而由當(dāng)事人對其部分內(nèi)容加以改變，這是行政協(xié)議變更的前提條件。如果原來沒有存在行政協(xié)議關(guān)系，則不存在變更的問題。如果行政協(xié)議雖然成立，但因違法而無效，則也不能變更原協(xié)議。

第二，變更必須符合法定程序。行政機關(guān)不得通過變更協(xié)議來擴展自己的行政權(quán)力，變更后的行政協(xié)議的權(quán)利義務(wù)應(yīng)符合平等原則，且沒有違反法律規(guī)定以及公共秩序和善良風(fēng)俗的內(nèi)容。協(xié)議變更變更如果關(guān)系到第三人的利益而需要第三人同意的，則應(yīng)當(dāng)取得該第三人的同意。

第三，雙方當(dāng)事人經(jīng)協(xié)商一致對原協(xié)議的內(nèi)容做出變更，原協(xié)議要重新制定。協(xié)議變更后，雙方當(dāng)事人要按照變更后協(xié)議履行權(quán)利義務(wù)，否則構(gòu)成違約。協(xié)議變更后，對已經(jīng)履行部分沒有溯及力，任何一方都不能因為協(xié)議的變更而單方面要求另一方對已經(jīng)履行的部分恢復(fù)原狀或返還。

（二）行政協(xié)議履行中的情事變更

如果雙方當(dāng)事人不能就協(xié)議的變更或解除達成一致意見，而繼續(xù)按照原協(xié)議的內(nèi)容履行，會給當(dāng)事人帶來不公平的后果，因此情事變更適用的條件為：

第一，發(fā)生了重大情事變化。如果情事變更并不明顯，不能對行政機關(guān)和相對人的權(quán)利義務(wù)造成嚴(yán)重失衡的，不得適用情事變更原則。

第二，繼續(xù)履行將導(dǎo)致顯失公平。“顯失公平”是適用情事變更原則的關(guān)鍵，自然要求有相當(dāng)嚴(yán)重的后果才能適用。

第三，非當(dāng)事人所能預(yù)見。有關(guān)當(dāng)事人一方得因情事之重大變更請求他方調(diào)整協(xié)議內(nèi)容之要件，除情事重大變更外，還需要非當(dāng)時所能預(yù)料的條件。這使情事變更與商業(yè)風(fēng)險有所區(qū)別。商業(yè)風(fēng)險與情事變更的本質(zhì)在于商業(yè)風(fēng)險法律推定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有所預(yù)見，而情事變更是雙方當(dāng)事人在事前無法預(yù)見的。

第四，發(fā)生協(xié)議成立后履行完畢前。作為當(dāng)事人可以選擇救濟方式，只有在雙方當(dāng)事人簽訂協(xié)議后發(fā)生情事變更的才有適用的余地，情事變更發(fā)生在協(xié)議簽訂時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為當(dāng)事人已經(jīng)認(rèn)識到當(dāng)時發(fā)生的事實，則協(xié)議的成立是以已經(jīng)變更的事實為基礎(chǔ)，不發(fā)生情事變更的問題。

第五，不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人。在發(fā)生情事變更時若協(xié)議的目的并非不能實現(xiàn)，則處理的辦法通常是變更協(xié)議，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照誠實信用原則協(xié)商變更原有的行政協(xié)議，如果協(xié)商不成，則可以請求法院通過判決的方式變更協(xié)議，而如果協(xié)議目的因情事變更的發(fā)生而無法實現(xiàn)時，則可以解除協(xié)議。

（三）行政協(xié)議中行政機關(guān)的單方變更權(quán)

第一，確因公共利益而變更。單方變更權(quán)存在的依據(jù)是建立在保護公共利益的基礎(chǔ)之上的。為了防止行政機關(guān)以自身利益取代公共利益、侵害相對人利益的濫權(quán)行為，必須通過民主程序來確定公共利益。而且行政機關(guān)對公共利益，的判斷能力畢竟是有限的，它們自身并不能總是對公共利益作出準(zhǔn)確判斷，且要受到利益沖突的干擾，所以必須參考那些對公共利益有更強判斷的人。

第二，符合比例原則。要求對行政協(xié)議的變更應(yīng)當(dāng)限定在必要范圍內(nèi)，只有那些與公共利益相關(guān)的部分條款可以被變更，與公共利益保護無關(guān)的條款除非雙方協(xié)商一致，否則不得被行政機關(guān)打著“公共利益”的旗號單方變更協(xié)議。

第三，給相對人造成的損失應(yīng)予以補償。相對人基于對行政機關(guān)的信賴與其簽訂了行政協(xié)議，并為此投入了人力、物力和財力，行政機關(guān)應(yīng)該盡可能照顧或者維護信賴?yán)?，以維護法律關(guān)系的穩(wěn)定性和誠信政府形象，維護政府的公信力。行政機關(guān)事后基于維護公共利益的理由單方變更行政協(xié)議，給相對人造成的損失，應(yīng)予補償。