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    廣西中小學(xué)土地證辦理問題研究及對策

    2019-06-14 08:35:54李少波
    廣西教育·D版 2019年4期
    關(guān)鍵詞:辦證辦理用地

    李少波

    中小學(xué)校土地證是保障學(xué)校長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來,中央和自治區(qū)持續(xù)加大對學(xué)校建設(shè)的投入力度,實施了“全面改薄”“雙千計劃”等一系列重大教育專項工程,新建、改擴建大量中小學(xué)校,各地中小學(xué)校用地面積總體上持續(xù)擴大。由于歷史、政策等多方面原因,廣西中小學(xué)校,特別是農(nóng)村學(xué)校仍有較大數(shù)量未完成土地確權(quán)和登記工作,沒有辦理土地使用權(quán)證。這些學(xué)校土地來源復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)不明確,加上辦學(xué)歷史較長、用地時間久遠(yuǎn)、檔案資料管理不善、周邊關(guān)系復(fù)雜,導(dǎo)致學(xué)校用地管理存在不少問題。隨著土地升值和人們權(quán)屬意識的增強,在農(nóng)村學(xué)校校園、校舍改擴建或撤點并校過程中,校園土地糾紛時有發(fā)生,學(xué)校合法權(quán)益及國有資產(chǎn)安全無法得到有效保障;在辦理學(xué)校建設(shè)項目相關(guān)手續(xù)過程中,各地因無法提供學(xué)校土地使用權(quán)證,導(dǎo)致無法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證(以下簡稱“三證”),從而出現(xiàn)了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無法提供學(xué)校生均用地證明材料等問題,直接影響學(xué)校的管理和后續(xù)發(fā)展,成為目前廣西教育基本建設(shè)管理的一項難題。

    本文對廣西中小學(xué)校土地權(quán)證類型、辦證意義、無證形成原因、辦證現(xiàn)狀、辦證困難進行研究分析,并提出相應(yīng)政策建議,以期進一步加快推動廣西中小學(xué)校土地確權(quán)、登記發(fā)證工作,保障教育用地,避免國有資產(chǎn)流失,保證教育規(guī)劃建設(shè)項目得到及時有序的實施,提高教育項目投資效益。

    一、中小學(xué)土地證類型

    根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004年修正版)》規(guī)定,目前我國土地所有權(quán)實行國家所有、農(nóng)民集體所有的二元化體制。屬于國家所有的土地所有權(quán)僅限于城市市區(qū)的土地以及農(nóng)村、城郊已經(jīng)征收為國有的土地,其余的均屬于農(nóng)民集體所有。單位或個人依法使用的國有土地,需辦理國有土地使用權(quán)證。農(nóng)民集體所有的土地,由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理,也可由村集體以外的單位或個人承包經(jīng)營。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,需辦理集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證。中小學(xué)校應(yīng)由所在地縣級人民政府辦理國有土地、集體用地所有權(quán)證。屬于使用國有土地的學(xué)校(城市及大多數(shù)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地學(xué)校)應(yīng)辦理國有土地使用權(quán)證,屬于使用集體所有土地的學(xué)校(大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城所在地學(xué)校)應(yīng)辦理集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證。

    二、中小學(xué)辦理土地證的意義

    (一)依法辦理學(xué)校建設(shè)審批手續(xù),規(guī)范教育系統(tǒng)基本建設(shè)管理

    根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》等國家法律、法規(guī)的要求,中小學(xué)校在辦理“三證”建設(shè)手續(xù),進行新建、改擴建校園、校舍項目審批時,都要提供土地使用權(quán)證。沒有土地證的學(xué)校,可以通過當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門出具土地權(quán)屬無爭議證明,證明學(xué)校建設(shè)中沒有涉及土地爭議,據(jù)此辦理“三證”等建設(shè)手續(xù),然后才可依法開工建設(shè)。但在2016年,國土資源部對桂林市、賀州市開展用地專項檢查中,指出廣西國土資源管理部門提供土地證明違反相關(guān)規(guī)定,要求開展全區(qū)范圍的整改工作。目前,區(qū)內(nèi)各地已無法通過國土資源管理部門開具的土地證明辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù),導(dǎo)致大量沒有辦理土地證的學(xué)校遲遲無法辦理建設(shè)手續(xù),出現(xiàn)開工無限期拖延或無證施工等問題,項目投資效益無法得到有效發(fā)揮。有的學(xué)校因缺乏相關(guān)建設(shè)手續(xù),地方建設(shè)主管部門監(jiān)管不到位,出現(xiàn)工程質(zhì)量和安全問題。因此,辦理中小學(xué)校土地證,可從源頭上解決無證施工的問題,進一步加快推進教育建設(shè)項目,規(guī)范教育系統(tǒng)基本建設(shè)管理。

    (二)保障教育用地,避免國有資產(chǎn)流失

    近年來,隨著城鎮(zhèn)化進一步加快,廣西農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)規(guī)模逐步萎縮,部分村級教學(xué)點已閑置,未辦理土地證的學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清,出現(xiàn)校舍被占用,土地被村委、村民占用等問題。因此,加快推進農(nóng)村中小學(xué)校土地證的辦理,明確學(xué)校用地權(quán)屬,明確土地性質(zhì)為教育用地,將有利于保護國有固定資產(chǎn),同時也為利用閑置學(xué)校辦農(nóng)村幼兒園提供了條件。

    三、中小學(xué)用地?zé)o土地證現(xiàn)象形成原因

    (一)占用農(nóng)民承包土地且未辦理土地使用證

    上個世紀(jì)70年代到90年代初,農(nóng)村中小學(xué)校屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村建設(shè)和管理,各地在“人民教育人民辦,辦好教育為人民”的號召下,全民辦學(xué)熱情高漲,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通過政府劃撥國有用地、村集體無償給予或農(nóng)民個人無償出讓使用等方式,圈用土地建設(shè)了大量村級學(xué)校,但沒有辦理土地使用證,更沒有履行項目建設(shè)相關(guān)審批手續(xù)。因此,那時候所建的農(nóng)村中小學(xué)校不少都存在占用農(nóng)民承包土地且未辦理土地使用證的情況。

    (二)學(xué)校用地權(quán)屬來源復(fù)雜

    由于歷史原因,農(nóng)村存在大量由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村建設(shè)的學(xué)校,部分學(xué)校屬于當(dāng)?shù)厝罕娨浴巴豆ね秳凇钡姆绞浇ㄔO(shè),學(xué)校用地可能來自政府劃撥國有用地、村集體無償給予或農(nóng)民個人無償出讓使用,學(xué)校土地權(quán)屬來源復(fù)雜。從產(chǎn)權(quán)歸屬而言,可將校產(chǎn)(土地、校舍及教學(xué)設(shè)備,本文僅考慮土地和校舍)主要分為3種歸屬方式:一是使用村集體土地且由村民集資建設(shè)的學(xué)校和校舍,所有權(quán)歸村集體所有,但學(xué)校為事實校產(chǎn)占有人;二是使用劃撥國有用地由政府投資建設(shè)的學(xué)校,則土地、校舍所有權(quán)歸政府;三是使用村集體公共用地及村民承包地且由政府投資建設(shè),校舍所有權(quán)歸政府,學(xué)校土地歸村集體或個人所有,權(quán)屬存在爭議。

    (三)學(xué)校缺少土地使用證明材料

    歷年來,由于各地行政區(qū)劃調(diào)整、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、廠礦林區(qū)學(xué)校移交、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校收歸縣(區(qū))教委(教育局)管理等各種原因,中小學(xué)校管轄權(quán)發(fā)生變化,不少學(xué)校在移交時,使用土地的證明材料沒移交,有的學(xué)校辦學(xué)歷史較長,無法找到土地使用證明原始材料,導(dǎo)致因缺少證明材料而無法辦理土地證。

    (四)學(xué)校辦證經(jīng)費無來源

    隨著國家對辦理土地使用手續(xù)進一步規(guī)范,土地使用審批費用嚴(yán)格按照各種收費標(biāo)準(zhǔn)收取,辦理土地使用證的權(quán)屬調(diào)查費、地籍測繪費、工本費等費用較大,尤其是涉及土地爭議的還需另外支付土地補償費,各縣財力及學(xué)校(特別是農(nóng)村中小學(xué))公共經(jīng)費有限,無法解決此項開支。

    四、廣西中小學(xué)土地證辦理概況

    為確保學(xué)校能夠長期使用學(xué)校土地和校舍,保障學(xué)校基本項目建設(shè)順利開展,自治區(qū)國土資源廳、自治區(qū)教育廳于2014年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好全區(qū)學(xué)校土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,先后辦理農(nóng)村中小學(xué)校土地使用權(quán)證8 904宗,其中辦理國有土地使用權(quán)證4 553宗,辦理集體土地使用權(quán)證4 351宗。通過土地確權(quán)登記發(fā)證工作,重新明確了學(xué)校土地權(quán)屬,對學(xué)校校舍進行有效保護,避免因撤并或土地糾紛造成教育資產(chǎn)流失。據(jù)自治區(qū)教育廳對全區(qū)農(nóng)村學(xué)校用地確權(quán)工作摸底調(diào)查情況顯示,廣西中小學(xué)、幼兒園共計23 323所,校園總占地面積368 688.97畝,其中已辦理土地確權(quán)或已有土地證的學(xué)校8 230所,已確權(quán)學(xué)校土地面積160 161.45畝,需要辦理土地確權(quán)登記的學(xué)校16 268所,校園土地面積169 452.62畝,由此可見仍有大量學(xué)校未辦理土地使用權(quán)證。下表是區(qū)內(nèi)各類農(nóng)村中小學(xué)校需辦理土地確權(quán)的情況。

    五、中小學(xué)土地證辦理的主要困難

    (一)土地權(quán)屬復(fù)雜,確權(quán)困難

    中小學(xué)校土地證辦理的重點和難點在農(nóng)村學(xué)校。農(nóng)村學(xué)校在建設(shè)過程中土地權(quán)屬分為多種類型,有利用村委集體公共用地,也有利用村民出讓的承包土地,部分村委或村民在給學(xué)校辦理土地證中不愿簽署學(xué)校用地變更手續(xù),將學(xué)校土地性質(zhì)變更為國有土地或集體公共用地,導(dǎo)致辦證工作難以推動,這也是目前中小學(xué)校辦理土地證的最大困難。

    (二)缺乏辦證經(jīng)費,各地辦理積極性不高

    根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn),辦理土地證需要對用地情況進行測量確權(quán),一般按照第三方土地權(quán)屬調(diào)查費、地籍測繪費等前期工作經(jīng)費約0.386元/平米(具體以社會服務(wù)機構(gòu)及用地和建筑物情況為準(zhǔn))收取,全區(qū)共需約4 360萬元測繪費;國土資源管理部門按照非住宅類不動產(chǎn)登記登記費550元/件、土地證書工本費10元/所進行收費(以南寧市為例),全區(qū)共需約911萬元;另外,部分涉及爭議土地的還需支付土地補償費,部分縣(市、區(qū))由于沒有經(jīng)費來源及籌措渠道,導(dǎo)致辦證工作積極性不高。

    (三)部分縣(市、區(qū))認(rèn)識不到位,辦證完成率低

    部分縣(市、區(qū))對學(xué)校資產(chǎn)管理和保護意識不強,對學(xué)校土地證的重要性認(rèn)識不到位,且辦理土地證涉及政策多、權(quán)屬糾紛多,因此辦證積極性不高,完成率較低。部分縣(市、區(qū))將辦證工作交給學(xué)校辦理,并作為安排建設(shè)項目改善辦學(xué)條件的條件,由于學(xué)校很難協(xié)調(diào)這項工作,導(dǎo)致部分村級學(xué)校多年安排不了建設(shè)項目,辦學(xué)條件得不到改善。

    六、加快中小學(xué)土地確權(quán)登記發(fā)證工作建議

    (一)加大工作力度,進一步摸清學(xué)校土地證辦證情況

    廣西中小學(xué)校土地證辦理工作已進入解決難點問題的關(guān)鍵階段,建議自治區(qū)進一步加強工作力度,由國土資源廳會同教育廳、財政廳,再次部署各地建立由國土、教育、財政等相關(guān)部門組成的工作小組,確定工作方案,明確縣(市、區(qū))政府和相關(guān)部門的責(zé)任,并由一位政府主要負(fù)責(zé)人牽頭,集中力量解決此問題。同時,根據(jù)“尊重歷史、正視現(xiàn)實、特事特辦”的工作原則,指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校進一步做好學(xué)校用地情況摸底調(diào)查工作,將各中小學(xué)校用地情況、土地權(quán)屬、辦證材料、存在困難及所需經(jīng)費等調(diào)查清楚,再進行匯總、歸納、分析,為集中解決各類問題打下堅實的基礎(chǔ)。

    (二)明確經(jīng)費來源,解決土地證辦理費用問題

    建議土地證辦理經(jīng)費由各縣財政預(yù)算、學(xué)校公用經(jīng)費以及中小學(xué)校建設(shè)結(jié)余經(jīng)費統(tǒng)籌解決,對于各縣(市、區(qū))建設(shè)結(jié)余資金要優(yōu)先用于各地學(xué)校土地證辦理,對于不足部分由各縣納入財政預(yù)算或從學(xué)校公用經(jīng)費中支出。對于其他涉及爭議土地的還需另外支付土地補償?shù)?,由各縣納入財政征地費預(yù)算中統(tǒng)籌解決。自治區(qū)可專門設(shè)立辦理土地證的財政專項經(jīng)費,根據(jù)各地土地證辦理進展情況適當(dāng)給予獎勵和補助支持。同時,建議財政部門明確土地證辦理有關(guān)費用的合法性,出臺政策對學(xué)校辦證過程中的行政事業(yè)性收費給予免收,涉及經(jīng)營服務(wù)性收費應(yīng)適當(dāng)予以減收。

    (三)針對權(quán)屬來源情況,明確分類處理辦法

    一是對村委、村民愿意簽字給學(xué)校辦理土地證的學(xué)校,優(yōu)先辦理學(xué)校土地證,力爭在工作部署后半年內(nèi)全部完成土地確權(quán)及登記發(fā)證。二是對占用農(nóng)民承包土地的學(xué)校,可由縣(區(qū))工作小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府以及村委會共同協(xié)調(diào),用鄰近閑置的學(xué)校土地進行置換,如還不能解決,則應(yīng)由財政設(shè)置專項經(jīng)費補償農(nóng)民,由國土部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成征地工作,交付學(xué)校使用。三是對沒有使用土地的證明材料,可盡量在相關(guān)檔案館(室)查找,確實找不到的,可發(fā)布公示,在規(guī)定時間內(nèi)相關(guān)單位(個人)無爭議的,應(yīng)對學(xué)校用地確權(quán),如有爭議,應(yīng)由對方舉證,由司法部門調(diào)解、鑒定,若對方舉證明確,由財政設(shè)置專項經(jīng)費補償,否則,應(yīng)對學(xué)校確權(quán)。

    破解中小學(xué)校土地確權(quán)登記發(fā)證難題,關(guān)鍵在于地方政府要重視,形成工作機制,主動摸清情況,落實工作經(jīng)費,分類研究處置,從而保障學(xué)校土地辦證工作順利推進,保障教育用地,使學(xué)校規(guī)劃建設(shè)項目得到及時有序地實施,確保學(xué)校辦學(xué)條件得到及時改善,助力廣西教育的振興發(fā)展。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]中國民主促進會中央委員會.關(guān)于解決我國部分中小學(xué)校土地證問題的提案[EB/OL].(2013-04-02)[2018-11-20].http://www.mj.org.cn/lxzn/czyz/czyzjyxc_1/201304/t20130402_160690.htmhtml.

    [2]陳蔚林.龍躍代表建議:加快農(nóng)村學(xué)校土地確權(quán)[J].海南人大,2016(2).

    [基金項目]廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度委托重點課題“關(guān)于盤活學(xué)校土地資源,建立健全教育用地保障機制研究”(2014AA040)

    (責(zé)編 歐孔群)

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