空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因、負(fù)面效應(yīng)與應(yīng)對(duì)策略

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴(kuò)張，截至2018年底，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社突破217.3 萬(wàn)家，其中當(dāng)年新登記23.1 萬(wàn)家，占全國(guó)各類市場(chǎng)主體總量的1.97%，平均每個(gè)行政村有3—4 家農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)顯示，實(shí)際利用農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)和培訓(xùn)的農(nóng)戶突破1.3 億戶，占到全國(guó)農(nóng)戶總量的50.1%。與此同時(shí)，社會(huì)上對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)疑聲也持續(xù)不斷。有學(xué)者認(rèn)為，有效發(fā)揮作用的農(nóng)民專業(yè)合作社占比不高，存在大量流于形式、沒(méi)有開展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)，又沒(méi)有注銷的空殼農(nóng)民專業(yè)合作社。從筆者近年來(lái)在十余個(gè)省份調(diào)研的情況看，縣市級(jí)對(duì)于“空殼社”占比有三成、四成、七成甚至是九成等不同說(shuō)法。學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，在過(guò)去的十余年里，經(jīng)歷了從論證合作社質(zhì)的規(guī)定性、基本特征及其組織邊界，到探究農(nóng)民專業(yè)合作社的真?zhèn)涡?，再到解釋農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范背后的成因，研究在不斷深化。但是在已有文獻(xiàn)中，缺乏跳出價(jià)值判斷和學(xué)理性判斷，僅是客觀地回答這些在市場(chǎng)監(jiān)管部門已經(jīng)注冊(cè)登記的龐大農(nóng)民專業(yè)合作社群體中“空殼社”存在的比例有多大，背后的原因是什么，帶來(lái)的負(fù)面影響有多大等問(wèn)題的研究成果。

一、問(wèn)題的提出與數(shù)據(jù)來(lái)源

從政府政策制定方面看，近年來(lái)，政府部門密切關(guān)注“空殼社”問(wèn)題。2014年，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等九部門印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行年度報(bào)告制度，規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社要通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期向原工商部門報(bào)送年度報(bào)告，以便政府有關(guān)部門根據(jù)年報(bào)公示信息加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督管理和配套服務(wù)，同時(shí)通過(guò)對(duì)每年農(nóng)民專業(yè)合作社的年報(bào)提交比例的分析，可以從一定程度上推測(cè)出“空殼社”占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例，即“空殼率”。但是，年報(bào)制度實(shí)施以來(lái)，由于一些地方政府出于政績(jī)考核對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的年報(bào)制度過(guò)度干預(yù)，將年報(bào)率與考核指標(biāo)掛鉤，造成年報(bào)制度沒(méi)有產(chǎn)生制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果。因此，當(dāng)前缺乏根據(jù)權(quán)威部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)判斷合作社空殼率的統(tǒng)計(jì)機(jī)制。

為此，原國(guó)家工商行政管理總局個(gè)體司委托課題組開展調(diào)研，以摸清真實(shí)情況。雙方合作制定了調(diào)研方案，按照合作社的發(fā)展水平、區(qū)域分布和產(chǎn)業(yè)類型等綜合因素，選擇具有代表性的8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）12個(gè)縣（市、區(qū)）開展調(diào)研。調(diào)研方法包括與當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、供銷等部門座談，在了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基本情況的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社和市場(chǎng)監(jiān)管部門開展抽樣問(wèn)卷調(diào)研，并深入農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行案例調(diào)研。其中，農(nóng)民專業(yè)合作社問(wèn)卷調(diào)研抽樣的具體方案是，由所在縣（市、區(qū)）市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)2007年7月1日至2016年6月30日注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行等距抽樣100 個(gè)樣本，再通過(guò)電話等方式通知抽取到的樣本合作社負(fù)責(zé)人來(lái)縣（市、區(qū)）市場(chǎng)監(jiān)管部門集中填寫問(wèn)卷，最終獲得614 家農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人有效問(wèn)卷。市場(chǎng)監(jiān)管部門問(wèn)卷采取選取所在縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人以及基層工商所負(fù)責(zé)人代表參與座談會(huì)并同時(shí)填寫問(wèn)卷的方式，共獲得98個(gè)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人的有效問(wèn)卷。樣本的具體分布如表1所示。

二、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀

課題組發(fā)現(xiàn)，所有調(diào)研地區(qū)都不同程度地存在“空殼社”現(xiàn)象，但是對(duì)于“空殼社”的比例，市場(chǎng)監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社的認(rèn)知存在較大差異。調(diào)研問(wèn)卷顯示，33.7%的市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本認(rèn)為“空殼社”占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例為20%—39%（見(jiàn)表2），21.4%的樣本認(rèn)為占比為40%—59%，還有近30%的樣本選擇了60%及以上。在農(nóng)民專業(yè)合作社樣本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的認(rèn)為該比例應(yīng)該為1%—19%，9.5%的認(rèn)為該比例應(yīng)該為20%—39%，12.7%的認(rèn)為該比例應(yīng)該為40%—59%，20%的認(rèn)為在60%以上?？傮w來(lái)看，農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)“空殼社”比例的判斷低于市場(chǎng)監(jiān)管部門。從訪談中課題組了解到，不同于基層市場(chǎng)監(jiān)管部門面對(duì)本轄區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社信息掌握相對(duì)系統(tǒng)、全面，農(nóng)民領(lǐng)辦人群體的社會(huì)交往范圍有限，大多僅了解村里、身邊的情況，因而只是從周邊情況來(lái)判斷當(dāng)?shù)氐摹翱諝ど纭北壤芏噢r(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)全縣合作社的整體發(fā)展情況普遍不了解，也不關(guān)心。

課題組發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調(diào)研地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管部門都在使用年報(bào)率來(lái)推算空殼率。例如，陜西省鳳翔縣市場(chǎng)監(jiān)管部門表示：“2016年1月至6月，通過(guò)采取主動(dòng)找農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)填寫年報(bào)的方式，年報(bào)率達(dá)到了100%。但是，如果采取自主年報(bào)的方式，年報(bào)率可能下降到30%左右，由此推測(cè)未申請(qǐng)年報(bào)的空殼率在70%左右?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)固原市原州區(qū)2016年底注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社為868家，年報(bào)率達(dá)到88.7%，2017年推行自主年報(bào)，年報(bào)率下降到66%。市場(chǎng)監(jiān)管部門反映，如果完全不采取相關(guān)措施，由農(nóng)民專業(yè)合作社自主申報(bào)的話，實(shí)際年報(bào)率可能會(huì)下降到30%，那么“空殼社”率應(yīng)該在70%左右。該區(qū)經(jīng)管站的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)經(jīng)部門注冊(cè)登記的有517家，其中規(guī)范運(yùn)營(yíng)的占30%，“半死不活”的占40%，空殼的占30%。由于在農(nóng)經(jīng)部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量占同期工商注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的59.6%，因此推算實(shí)際空殼率應(yīng)在40%以上。

表1 調(diào)研樣本分布情況（單位：份）

表2 空殼社的占比（單位：人、%）

山東省平邑縣市場(chǎng)監(jiān)管部門反映，“全縣共登記農(nóng)民專業(yè)合作社1629 家，現(xiàn)在換證、新發(fā)照736 家，未換照893家，未換照率為55%?！彼拇ㄊ∫速e縣市場(chǎng)監(jiān)管部門介紹，“如果完全推行自主年報(bào)的話，年報(bào)率會(huì)下降到40%左右?！闭憬∨R海市市場(chǎng)監(jiān)管部門表示，取消年報(bào)制度考核后，2016年全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報(bào)率是76%，其中正常運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該超過(guò)一半以上，空殼率初步判斷在30%左右。吉林省德惠市市場(chǎng)監(jiān)管部門反映，2017年，在市場(chǎng)監(jiān)管部門通過(guò)采取多次打電話、發(fā)微信、出租車上打出霓虹燈廣告，甚至找上門主動(dòng)服務(wù)等多種措施后，全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報(bào)率達(dá)到68%。但根據(jù)他們掌握的情況，“當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)際經(jīng)營(yíng)的比例在30%左右”。廣東省珠海市斗門區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社187 家，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門反映，“通過(guò)全部排查，發(fā)現(xiàn)有68 家為真實(shí)存在，占36.4%”。

綜合課題組的問(wèn)卷分析及訪談，可以初步推斷，“空殼社”現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在1/3以上，一些地區(qū)甚至達(dá)到了60%以上，但是各地區(qū)的“空殼社”比例存在較大差異。近幾年來(lái)，浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)率先出臺(tái)文件清理“空殼社”，取消年報(bào)制考核等，使得“空殼社”問(wèn)題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。

三、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因

對(duì)于“空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因”問(wèn)題，市場(chǎng)監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社樣本同樣存在較大的認(rèn)知差異。在選擇最多的前三位選項(xiàng)中，市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本選擇了“為了套取國(guó)家項(xiàng)目資金”（占90.8%），“為了獲得稅收優(yōu)惠”（占50.0%），“隨大溜”（占40.8%）（見(jiàn)表3）。在座談與訪談中，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人普遍反映，十余年來(lái)，隨著國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了獲取國(guó)家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請(qǐng)某一特定項(xiàng)目的規(guī)定而設(shè)立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負(fù)責(zé)人介紹，他們轄區(qū)注冊(cè)的22 家農(nóng)民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農(nóng)資的個(gè)體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠才注冊(cè)成立農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，很多基層市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，從眾心理也是出現(xiàn)“空殼社”的重要原因，一些農(nóng)民看到周圍其他人登記成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實(shí)惠，但是“為了抓住機(jī)會(huì)”，抱著“有棗兒沒(méi)棗兒，先打一竿子”心理，也就“隨大溜”注冊(cè)了農(nóng)民專業(yè)合作社。課題組在開展農(nóng)民專業(yè)合作社案例調(diào)研時(shí)，也驗(yàn)證了這一點(diǎn)，例如陜西省寶雞市的某農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)反映：“聽周邊農(nóng)戶和部分村干部講農(nóng)地今后只向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，自己雖然無(wú)法判斷傳言的真?zhèn)?，但是看到周圍人先后注?cè)成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，自己也就注冊(cè)了?！庇秩缯n題組在吉林某市市場(chǎng)監(jiān)管部門農(nóng)民專業(yè)合作社庫(kù)隨機(jī)抽取并現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的某農(nóng)民專業(yè)合作社，是一個(gè)典型的“空殼社”。該合作社理事長(zhǎng)的妻子介紹說(shuō)：“看見(jiàn)村里有人注冊(cè)了農(nóng)民專業(yè)合作社，怕自家以后錯(cuò)失優(yōu)惠政策，于是隨大溜，借了幾戶親戚的身份證，夫妻二人也就匆匆注冊(cè)了一家，但是注冊(cè)后，從未開展過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！迸阃n題組調(diào)研的當(dāng)?shù)鼗鶎庸ど趟?fù)責(zé)人表示，這種情況在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾個(gè)村莊較為普遍，從一個(gè)側(cè)面反映了投機(jī)創(chuàng)立農(nóng)民專業(yè)合作社在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)較為突出的問(wèn)題。

從農(nóng)民專業(yè)合作社問(wèn)卷樣本看，雖然部分也認(rèn)為是“為了套取國(guó)家項(xiàng)目資金”（占29.3%），但該選項(xiàng)比例較低，排在第三，而選擇最多的是“響應(yīng)上級(jí)政府要求”（占47.5%），其次是“引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)”（占37.2%），二者合計(jì)達(dá)到了84.7%。課題組在座談和訪談中進(jìn)一步了解到，很多農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人認(rèn)為，農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的主流動(dòng)機(jī)是好的，是響應(yīng)政府的號(hào)召，試圖形成合力帶著農(nóng)民闖市場(chǎng)，解決農(nóng)民“買難”“賣難”問(wèn)題，但是，政策因素客觀上催生了一批“空殼社”。例如，一些基層政府將績(jī)效指標(biāo)與干部年終獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績(jī)效考核，或期望有朝一日獲得財(cái)政扶持資金和項(xiàng)目支持，注冊(cè)了農(nóng)民專業(yè)合作社。還有一些地方政府利用農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧，要求村村新建精準(zhǔn)扶貧合作社，引發(fā)了新一輪“空殼社”急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)。課題組在某縣調(diào)研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個(gè)村創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧的成功典型后，召開全縣村支書大會(huì)，要求村村建精準(zhǔn)扶貧合作社。在縣政府的大力推進(jìn)下，不到兩個(gè)月，全縣所有的行政村全部完成了政府下達(dá)的任務(wù)。課題組隨機(jī)調(diào)查了一家精準(zhǔn)扶貧合作社的法人代表，他表示，“政府承諾可以獲得無(wú)息扶貧貸款，精準(zhǔn)扶貧合作社注冊(cè)登記的所有手續(xù)都是村干部代辦的，但是，自己還不知道扶貧合作社成員都有誰(shuí)，扶貧合作社也沒(méi)有開展過(guò)什么業(yè)務(wù)?！绷硗?，還有一些地區(qū)在中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，為了落實(shí)相關(guān)扶持政策，要求每個(gè)貧困村新建1—2家村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，將扶持資金直接劃撥到該農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶，并由其運(yùn)營(yíng)，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。課題組在西部某區(qū)縣調(diào)研中了解到，該縣2017年上半年就新增了100多家農(nóng)民專業(yè)合作社，該地政府推動(dòng)成立了這些新增農(nóng)民專業(yè)合作社之后，就不再繼續(xù)跟進(jìn)幫助合作社提升服務(wù)能力，這些新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社只是有了一個(gè)可以獲得扶貧資金的賬戶，并沒(méi)有開展具體運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，結(jié)果變成了“空殼社”。

當(dāng)然，也有少量“空殼社”是由于市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關(guān)門而造成的。如課題組從寧夏回族自治區(qū)原州區(qū)了解到，該區(qū)2013年馬鈴薯合作社曾達(dá)到130家，后來(lái)因?yàn)槭袌?chǎng)不景氣，合作社抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，到2017年實(shí)際還在運(yùn)作的馬鈴薯合作社只剩下10 余家。又如浙江省提出污水、洪水、澇水、供水和節(jié)水“五水共治”政策后，抬高了養(yǎng)殖門檻，在一些地區(qū)采取全面禁養(yǎng)，導(dǎo)致一大批小規(guī)模散養(yǎng)戶關(guān)門，這些養(yǎng)殖戶成立的養(yǎng)殖合作社也因此停止運(yùn)營(yíng)；還有少數(shù)個(gè)別地處城郊的農(nóng)民專業(yè)合作社，城鎮(zhèn)化后農(nóng)民的承包土地全部被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，原來(lái)的合作社也不再經(jīng)營(yíng)。但總體而言，因上述情況而成為“空殼社”的所占比例相對(duì)較低。

表3 空殼社的形成原因(單位：個(gè)、%)

表4 空殼社的存續(xù)原因(單位：個(gè)、%)

四、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社存續(xù)的原因

“空殼社”為什么未注銷，而得以長(zhǎng)期存續(xù)呢？對(duì)此，市場(chǎng)監(jiān)管部門與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法較為一致。具體來(lái)講，二者第一選項(xiàng)都是“為了享受政府的優(yōu)惠政策或申請(qǐng)財(cái)政項(xiàng)目”，分別占樣本量的75.5%和62.9%（見(jiàn)表4）。二者都認(rèn)為，加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度是中央當(dāng)前倡導(dǎo)的大方向，保留農(nóng)民專業(yè)合作社，可能會(huì)在今后申請(qǐng)財(cái)政扶持項(xiàng)目時(shí)比較有利，因此，寧可空置也不愿意主動(dòng)注銷。

第二選項(xiàng)均為“（當(dāng)事人）不清楚保存空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的危害”，占各自樣本量的64.3%和47.5%。課題組在與市場(chǎng)監(jiān)管部門的座談中了解到，我國(guó)實(shí)施商事制度改革以來(lái)，雖然放寬了注冊(cè)前期審查手續(xù)，但是加大了對(duì)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為的監(jiān)管。例如，如果農(nóng)民專業(yè)合作社未能如期提供年報(bào)，那么會(huì)被系統(tǒng)移至“異?！泵洠瑥亩绊懙睫r(nóng)民專業(yè)合作社貸款征信。如果連續(xù)三年不提交年報(bào)的話，會(huì)被轉(zhuǎn)移到“黑名單”，影響到合作社法人乘坐飛機(jī)、高鐵甚至申請(qǐng)貸款和財(cái)政項(xiàng)目。但是，市場(chǎng)監(jiān)管部門除了注冊(cè)登記、注銷之外，平時(shí)與農(nóng)民專業(yè)合作社很少發(fā)生業(yè)務(wù)往來(lái)，缺少有效途徑傳遞這些信息。一些部門可能是出于政府績(jī)效考核等原因，對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社的宣傳基本上都是免稅、扶持等正面信息，很少有人提及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。課題組與農(nóng)民專業(yè)社負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談中發(fā)現(xiàn)，由于獲取相關(guān)政策信息的途徑匱乏，他們幾乎都不知道保留“空殼社”的風(fēng)險(xiǎn)，存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱問(wèn)題。

在第三項(xiàng)選擇中，39.8%的市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本選擇了“注銷成本高”。按照課題組調(diào)研時(shí)的相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社在申請(qǐng)注銷時(shí)必須在市級(jí)以上媒體上公告45天，花費(fèi)400—600元。同時(shí)，要投入大量的人力與物力，收集齊全《清算清單》《完稅證明》等材料。但是，不少農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)初都是借親朋或其他村民身份證辦理的，很多所謂的成員早已外出務(wù)工、不在當(dāng)?shù)?，因此發(fā)起人很難按照程序召開成員（代表）大會(huì)作出解散決議，組成清算組，完成《清算清單》。即便能夠做到，也需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力。如果委托給第三方代辦機(jī)構(gòu)，又要產(chǎn)生1000元左右的中介服務(wù)成本。農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的第三選項(xiàng)是“不知道應(yīng)該怎么辦理注銷手續(xù)”（占23.0%），這反映了一些農(nóng)民專業(yè)合作社即使想注銷退出，也不清楚注銷的手續(xù)。

五、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社引致的負(fù)面效應(yīng)

市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本對(duì)于“空殼社”的負(fù)面影響意見(jiàn)基本一致。第一選項(xiàng)都認(rèn)為它們“損害農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會(huì)信譽(yù)”，分別占78.1%和57.6%（見(jiàn)表5）。課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社和市場(chǎng)監(jiān)管部門普遍反映，“空殼社”是“害群之馬”，導(dǎo)致社會(huì)上不少人認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社就是套取國(guó)家扶持政策和項(xiàng)目支持的工具，嚴(yán)重影響到正常運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社的社會(huì)聲譽(yù)，也影響到其在金融機(jī)構(gòu)獲得與其他市場(chǎng)主體平等的貸款機(jī)會(huì)。有的農(nóng)民專業(yè)合作社甚至反映，在日常經(jīng)營(yíng)中會(huì)出現(xiàn)商業(yè)合作伙伴對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社不認(rèn)可的情況，導(dǎo)致他們只能另外注冊(cè)新的公司，影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展。

第二選項(xiàng)是影響農(nóng)民專業(yè)合作社的政策效率。67.7%的市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本和53.7%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認(rèn)為“空殼社”的一個(gè)主要危害是“侵占了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源”。從國(guó)際慣例看，對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社的支持基本采取普惠政策，我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法初衷也是如此，專門強(qiáng)調(diào)了國(guó)家要通過(guò)財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。在實(shí)踐中，稅收優(yōu)惠采取普惠方式，但財(cái)政扶持主要是通過(guò)申請(qǐng)項(xiàng)目的方式，“空殼社”的存在，增加了政府甄別的難度，導(dǎo)致一些本可以得到扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社失去了機(jī)會(huì)，降低了財(cái)政資金的使用效率。

關(guān)于“空殼社”的存在對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響，市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本的前三個(gè)選項(xiàng)依次是：“增加了市場(chǎng)監(jiān)管部門的市場(chǎng)監(jiān)管成本”，占85.7%；“增加了市場(chǎng)監(jiān)管部門的登記工作量”，占77.6%；“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占66.3%（見(jiàn)表6）。

在與課題組座談中，市場(chǎng)監(jiān)管部門認(rèn)為，目前推行的商事制度改革，雖然取消了驗(yàn)資要求，但是加強(qiáng)了對(duì)年報(bào)內(nèi)容的檢查。按照現(xiàn)行規(guī)定，省、市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門都要對(duì)年報(bào)的市場(chǎng)主體按照3%的比例隨機(jī)抽查，“空殼社”的存在增加了應(yīng)檢市場(chǎng)主體的數(shù)量，加大了市場(chǎng)監(jiān)管部門的工作成本。另外，在“三證合一”之后，市場(chǎng)監(jiān)管部門換證工作量相對(duì)增加，“空殼社”增加了行政機(jī)構(gòu)的管理成本。為降低監(jiān)管成本，少數(shù)地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門甚至采取了極端的方式，如限制當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社的新增數(shù)量規(guī)模。

對(duì)此，農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法與市場(chǎng)監(jiān)管部門基本相同，前三個(gè)選項(xiàng)依次是：“增加了市場(chǎng)監(jiān)管部門的登記工作量”，占59.1%；“增加了市場(chǎng)監(jiān)管部門的市場(chǎng)監(jiān)管成本”，占53.8%；“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占46.6%。

此外，還有31.6%的市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本和32.5%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認(rèn)為，“空殼社”存在會(huì)增加行政指導(dǎo)部門被尋租的風(fēng)險(xiǎn)。課題組在訪談和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研中了解到，注冊(cè)“空殼社”的法人往往都擁有一定的人脈關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)，很容易進(jìn)行尋租活動(dòng)。

六、結(jié)論與政策建議

“空殼社”問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的突出現(xiàn)象，在農(nóng)村各地不同程度地存在，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會(huì)信譽(yù)，侵占了正常開展業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源，并增加了行政機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)監(jiān)管成本、服務(wù)成本和被尋租的風(fēng)險(xiǎn)。因此，及時(shí)解決“空殼社”問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動(dòng)了農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動(dòng)，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、陜西8省的30 個(gè)縣(市、區(qū))為全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動(dòng)。2018年7月1日開始施行的修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七十一條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”2019年2月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于《開展農(nóng)民專業(yè)合作社““空殼社””專項(xiàng)清理工作方案》的通知，以加強(qiáng)合作社規(guī)范管理，提升整體素質(zhì)。建議各級(jí)政府以此為契機(jī)，以新修訂實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進(jìn)一步改進(jìn)政策、完善制度，努力消除“空殼社”存在的土壤。具體建議如下：

表5 空殼社的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)(單位：個(gè)、%)

表6 空殼社對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響(單位：個(gè)、%)

第一，強(qiáng)化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度。進(jìn)一步加強(qiáng)基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，面向社會(huì)公開招聘，提升輔導(dǎo)員隊(duì)伍整體實(shí)力，將宣傳普及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期化、常態(tài)化任務(wù)來(lái)抓，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護(hù)法，讓農(nóng)民專業(yè)合作社以法律為基本準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行，讓政府相關(guān)部門人員按照法律要求依法行政。

第二，改進(jìn)現(xiàn)行政府考核機(jī)制。正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，改進(jìn)地方政府對(duì)基層政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系，取消關(guān)于本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報(bào)率的考核指標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展以及工商年報(bào)制度體現(xiàn)真實(shí)性，回歸其本源，尤其是應(yīng)避免地方政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中設(shè)置不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實(shí)際的硬性數(shù)量指標(biāo)要求，防范出現(xiàn)新一輪的“空殼社”風(fēng)險(xiǎn)。

第三，完善現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策。應(yīng)從社會(huì)公平、營(yíng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的角度出發(fā)，改進(jìn)政府財(cái)政扶持項(xiàng)目的申請(qǐng)條件，將農(nóng)民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策，逐步弱化政府按照市場(chǎng)主體的組織屬性進(jìn)行扶持的方式，取消一些財(cái)政扶持項(xiàng)目規(guī)定實(shí)施主體必須是農(nóng)民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農(nóng)民專業(yè)合作社的投機(jī)行為。

第四，因地制宜依法清退“空殼社”。在落實(shí)中央農(nóng)辦等11部門針對(duì)“空殼社”的專項(xiàng)清理工作中，應(yīng)嚴(yán)格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定依法行動(dòng)，各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定具體方案，防止采取過(guò)激行為，避免使用大規(guī)模、疾風(fēng)驟雨式的清理整頓方式，努力營(yíng)造農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)民專業(yè)合作社整體素質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)。

第五，修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》。建議配合落實(shí)新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，及時(shí)啟動(dòng)修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步完善、細(xì)化對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊(cè)登記規(guī)定，以及吊銷連續(xù)兩年未經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民專業(yè)合作社營(yíng)業(yè)執(zhí)照的具體辦法。