地方人大推進民主立法的實踐與思考

黃谷 章俊程

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設和立法工作，從堅持和發(fā)展中國特色社會主義、統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，對法治建設特別是立法工作提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，具有重大創(chuàng)新和指導意義。習近平總書記明確指出，“要抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！?/p>

地方人大推進民主立法是保障人民當家作主的必然要求，是深化依法治國實踐的應有之義，是發(fā)揮立法功能作用的重要舉措。

地方人大推進民主立法的實踐

近年來，全國各地有立法權的地方人大在推進民主立法方面采取了許多新措施，探索出許多新路，所積淀的生動鮮活的實踐經(jīng)驗為我們更好地理解民主立法、推進民主立法提供了寶貴的參考。

近年來，重慶市人大堅持在民主立法上狠下功夫，確保地方立法更好反映民情、匯聚民意、集中民智，切實增強了立法的可行性和社會認同度。

堅持開門立法理念。重慶市人大嚴格按照立法法的規(guī)定，強化立法公開，抓實民主立法，真正問需于民、問計于民。在編制年度立法計劃時，注重開門立項，通過公告、座談會、問卷調(diào)查等多種形式向政府部門、群團組織、行業(yè)協(xié)會、普通群眾廣泛征集立法建議項目，著力提高群眾知曉度，擴大立法項目的來源。在法規(guī)草案審議階段，主動引導社會公眾關注、參與，將征求意見工作與立法信息公開、網(wǎng)絡平臺建設緊密融合，并專門召開會議征求普通群眾、專家學者或行政相對人的意見，廣納良言、凝聚共識。

發(fā)揮代表主體作用。重慶市人大把主動征求全體市人大代表意見工作作為地方立法的必經(jīng)程序，切實抓好人大代表參與立法的“規(guī)定動作”和“增選動作”?！耙?guī)定動作”即對每一個法規(guī)案均通過代表履職平臺征集所有在渝全國人大代表、市人大代表的意見，并以電話、信件等多種方式征求部分市人大代表、區(qū)縣人大代表的意見建議;“增選動作”即針對立法的不同情形，適時邀請相關人大代表參與調(diào)研考察、組織召開專業(yè)組代表論證會、開展法規(guī)草案集中研讀活動，有力支持和保障了人大代表通過多種途徑提出立法意見建議。

用好立法咨詢專家。合理征求吸納專家的咨詢意見，是推進民主立法的重要方式，也是立法工作的重要組成部分。如2016年就邀請立法咨詢專家參與立法活動176人次，專家為法規(guī)草案“把脈問診”提出修改意見2100余條，立法中采納了980余條，較好發(fā)揮了法學專家和法律工作者的優(yōu)勢。

重視公民參與立法。重慶市人大十分注重與公眾開展立法互動，加強面對面對話，立法意見溝通工作逐漸從過去“多聽部門意見”向“多聽社會公眾意見”轉(zhuǎn)變。比如，在立法調(diào)研中，盡量深入一線聽取人民群眾的意見建議;在法規(guī)草案征求意見時，對所有一審后的法規(guī)草案均在重慶人大網(wǎng)上公布，同時刊登相關背景資料和爭議焦點問題，廣泛征求群眾意見;對專業(yè)性較強的法規(guī)或關乎特殊群體利益的立法，專門組織召開專題座談會、論證會，充分聽取意見等。

健全民主立法方式。重慶市人大十分注重將民主立法的理念融入到具體的立法工作中，不斷創(chuàng)新民主立法方式方法。比如，在法規(guī)起草方面，探索推行多模式起草方式，除了政府部門起草、人大自主起草外，還采取了委托起草、聯(lián)合起草等方式;在法規(guī)清理方面，引入第三方評估，突破了以往由人大相關專工委“體內(nèi)循環(huán)”“零敲碎打”的清理模式，全面、系統(tǒng)、客觀地盤點了法規(guī)“家底”。

國內(nèi)其他地方人大在推進民主立法方面也有很多好的做法。比如，上海市人大推行立法聽證廣播和電視直播，讓社會公眾進一步“走近”立法;試行“重要法規(guī)雙組長機制”，即對涉及政府負責起草的重要法規(guī)案，由人大常委會分管領導和市政府分管領導共同牽頭負責，推進法規(guī)起草過程中相關“疑難雜癥”的協(xié)調(diào)解決。

地方人大推進民主立法的不足及思考

雖然各地人大在推進民主立法進程中做了大量工作，但其效果距離預期還存在一定差距，在科學立法、民主立法方面還存在一些亟待解決的問題。在民主立法方面，人民群眾對立法的有序參與有待加強。

立法專業(yè)化技術性限制了民主立法的作用發(fā)揮。

有學者在系統(tǒng)考察了我國立法的過程后認為，我國目前立法機關的立法活動已經(jīng)呈現(xiàn)出一種“官僚化”的趨勢。特別是自1979年至2010年間大規(guī)模的立法活動，將“有法可依”作為具體的法律創(chuàng)制目標，以及藉由市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的“規(guī)則饑渴”，促使人大處于高速立法的狀態(tài)，從而為立法“官僚化”創(chuàng)造了歷史契機。地方人大一批具有專業(yè)知識的立法工作人員，在從法律制定階段到法律適用的整個過程中占據(jù)了主導地位。

雖然用“官僚化”來形容立法工作者和立法工作機構有所不妥，但不容忽視的現(xiàn)實是立法工作確實是一門專業(yè)而精密的科學，有其自身規(guī)律，立法工作者需要較高的能力水平和較多的知識儲備才能勝任，其他人想要做到“實質(zhì)性參與”確實很難。專業(yè)化趨勢使得立法工作者形成了自有的話語體系，這種話語體系有利于提高立法效率，但卻一定程度上形成“獨斷”，構成了公眾參與立法的屏障，影響了民主立法的深入。

立法參與者的意識和素質(zhì)影響了民主立法的效果。

地方人大在推進民主立法工作中，還邀請人大代表、專家學者、社會公眾等參與到立法工作中來。雖然這些立法參與者的加入，極大地豐富了立法工作的民主性，但各類參與者由于自身知識水平不高等原因，不可避免地影響到民主化的效果和效率。

人大代表本應是立法的主體，但在地方立法工作中，只有少數(shù)的人大代表如常委會組成人員、專委會組成人員等能直接參與立法工作。其他人大代表即使受邀列席常委會、參加法規(guī)征求意見座談會等，也由于受到知識、工作經(jīng)歷等因素的影響，以致所提建議議案的質(zhì)量不高或針對性不強，往往得不到采納。這在一定程度上使得立法工作具有了民主的形式，而缺乏民主的實質(zhì)。

立法咨詢專家本應是推進民主立法、提高立法質(zhì)量的重要力量，但作用發(fā)揮并不理想。一方面，立法咨詢專家多來自高校、律所，平時教學、訴訟業(yè)務比較繁重，沒有充足的時間參加人大組織的立法座談會、論證會。另一方面，一些專家學者在發(fā)表意見時，不能做到公正客觀。比如有的專家既是人大的立法咨詢專家，同時又是其他單位的法律顧問，這在一定程度上影響了立法意見建議的民主性、客觀性。

公民參與是民主立法的重要內(nèi)容，但參與效果不甚理想。一方面，發(fā)動和引導社會公眾參與地方立法的力度不夠，向社會公眾征求意見存在走形式、做表面文章、渠道單一，征求意見對象和范圍的針對性、典型性、廣泛性不夠等原因。另一方面，也存在公眾立法參與平衡性不夠的問題，如征求公眾意見僅通過網(wǎng)絡的形式，雖能提高工作效率，但卻忽視了通常網(wǎng)民并不能完全代表公眾整體這一客觀實際。

公民參與立法制度缺失制約了民主立法的發(fā)展。

公民參與立法的制度支撐不足。雖然我國立法法對公民參與立法作了一些原則性、概括性、抽象性的規(guī)定，但這些規(guī)定都過于粗疏，可操作性不強。在公民參與立法上，立法部門具有相當大的自由裁量權，公民參與立法依賴于立法部門的組織，這完全取決于立法機關的主動性和自覺性。即使立法部門決定邀請公民參與立法，公民參與的形式和程度也均由立法部門決定。制度上的缺失導致公民參與立法的內(nèi)生動力不足。

公民參與立法的意見反饋機制缺失。不少地方立法機關在立法過程中對征集公民的意見建議較為積極，卻忽視了對意見建議采納情況的反饋，對是否反饋、如何反饋、反饋什么等缺乏硬性規(guī)定，使得意見反饋工作較為隨意。民主需要“對話”和“呼應”，如果只有公眾“發(fā)聲”，而沒有立法部門“回聲”，勢必影響到公眾參與的熱情。

公民參與立法的技術存在壁壘。通常公民參與立法的方式主要有兩種：一種是立法機關通過召開座談會、論證會、聽證會等邀請公民參與。這種方式的優(yōu)點是能使公眾比較直觀深入地參與到立法工作中來，所提的意見建議也具有較強的針對性，但缺點是征集面較窄，難以體現(xiàn)真正的廣泛的民意。另一種是立法機關通過報紙、網(wǎng)絡等形式刊登法規(guī)草案，面向廣大公眾征求意見建議。這種形式的好處是能征求到最廣泛、最多數(shù)人的意見建議，不足之處是由于缺乏立法機關的引導，所征集的意見建議難免抓不住重點，對立法的參考作用有限?？梢哉f，技術層面的不健全也給公民參與立法帶來了許多壁壘。

新時代地方人大推進民主立法的對策建議

堅持為民立法，樹立以人民為中心的思想。

堅持以人民為中心，貫徹落實到立法工作中就是要堅持立法為民、為民立法的理念，反映到法規(guī)內(nèi)容本身就是要保障民生、順應民意，體現(xiàn)在立法方法措施上就是開門立法、關切民生。要堅持遵循為民立法的價值取向，將立法為民理念貫穿于立法工作始終，堅持開門立法，回應群眾關切，努力克服和消除立法中權力與責任、權利與義務、公權與私權、管理與服務等關系配置失衡的傾向，全力實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

健全立法工作格局，完善民主立法制度機制。

堅持黨對立法工作的領導。地方人大立法工作，必須堅持黨的領導，堅持正確的政治方向，嚴格落實中央關于加強黨領導立法工作的意見，立法規(guī)劃草案、年度立法計劃草案、重大地方性法規(guī)草案等均要及時向黨委請示報告。要依靠黨委的領導和支持，著力解決立法人才隊伍、機制建設等困難，促進立法中重大分歧以及具有全局性、機制性的問題消化在人大審議之前。

加強人大立法組織協(xié)調(diào)。在民主立法層面，人大發(fā)揮主導作用，保證立法過程的民主尤為關鍵。要詳細規(guī)定各種立法程序和標準，明確規(guī)定哪些情形下必須征求公眾意見、召開論證會聽證會以及開展立法評估等活動。在推進民主立法過程中，要在人大的主導下，探索建立國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。

健全社會公眾溝通機制。在征求公眾意見的方式上，除了座談會、聽證會、論證會等傳統(tǒng)方式外，還要綜合采用實地考察、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡征集、法規(guī)集中解讀等，特別是要運用好互聯(lián)網(wǎng)，科學開發(fā)法規(guī)網(wǎng)絡征求意見系統(tǒng)，既方便公民反饋意見，又便于立法機關收集整理意見。在征求意見的內(nèi)容上，不僅要對法規(guī)草案征求意見，還要將起草說明、審議報告等征求意見，甚至可以對法規(guī)某個條款、某個爭議問題單獨征求意見。在征求意見的反饋上，對所有收集的意見建議盡量都進行反饋。

增強公民參與立法意識，提高公民參與立法知識素養(yǎng)。

民主立法是雙向的，既有立法機關的開放包容，也缺不了公民的積極參與。因此，深入推進民主立法，必須大力提高公民的立法參與意識與素質(zhì)。

提高公民立法參與意識。要著力培養(yǎng)公民的立法參與意識，幫助和引導群眾運用合理有效的方式表達意見和訴求，讓公民樹立正確的政治參與觀，了解自己的基本權利義務，并掌握一定的政治知識及參政技巧。

提高公民立法知識素養(yǎng)。公民參與地方立法，需要對法理學、立法學、“行政三法”等有一定的了解。當然，這并不是要求每個公民都成為法學專家，但不具備基本的法律知識，即使有道理也說不清、道不明，立法建議無法有效轉(zhuǎn)化為立法部門的重要參考。

提高公民其他知識素養(yǎng)。立法是一項復雜的工程，不僅僅涉及法律本身，還涉及社會事務的方方面面。公民在參與立法的過程中，除了要掌握法學知識外，還需要了解一些經(jīng)濟學、管理學、行政學、社會學等方面的知識。