我國PPP項目運行困境及對策研究

梅建明 羅惠月 張宇涵

摘 要：本文以湖北省59個PPP國家示范案例項目為研究對象，結合調研數據從財政、會計和稅務等方面總結了我國PPP項目運行中的特征及問題。文章最后在分析以上問題存在的原因后對我國PPP未來改革發(fā)展提出了政策建議。

關鍵詞：PPP;財政承受能力;會計核算制度

一、引言

2014年，財政部和國家發(fā)改委相繼發(fā)文，大力鼓勵地方政府運用PPP模式進行基礎設施等公共產品建設。目前，PPP在我國的運用已經初具規(guī)模。根據《全國PPP綜合信息平臺項目庫2018年第2期季報》顯示，截至2018年6月末，管理庫項目總數為7749個，總投資額為11.9萬億元，其中落地項目3668個，落地率為47.3%。管理庫中市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護三大行業(yè)為PPP項目的集中行業(yè)，該三大行業(yè)項目合計數占總管理庫項目數的62.1%。另外，根據財政部相關規(guī)定，目前已經從項目庫中評選出四批國家示范案例，總計1009個，占整個管理庫項目數的13.02%，落地率①達85.8%。從湖北省的情況來看，全國PPP綜合信息平臺公布的信息及課題組實地調研數據顯示，截至2018年6月末，湖北省PPP項目進入管理庫有338個，累計投資額為0.52萬億元，其中落地項目118個，項目落地率為34.91%;湖北省的國家示范案例數量為59個，占管理庫項目數的17.46%，落地率達69.49%。

二、我國PPP項目運行困境

本文選取湖北省59個國家示范案例為研究對象，通過對案例的梳理與數據分析，我國PPP國家示范案例項目在運行中存在以下困境。

1.現行PPP模式仍為國有資本之間的合作

盡管國際上對PPP的概念沒有達成一致，但歐盟委員會、美國PPP國家委員會和世界銀行等大多數的國際權威機構一致地將PPP的主體范圍框定在政府部門和私營部門 之間。然而我國擴大了PPP模式的主體范圍，將其界定為政府和社會資本，其中政府方出資代表多數為地方政府成立的國有企業(yè);社會資本方不僅僅有私人資本，還將國有資本也納入其內。以湖北省國家示范案例為例，政府方出資代表中98%為地方平臺公司，中選社會資本中國有企業(yè)②獨資的比例為66.29%，以國有企業(yè)牽頭的聯合體所占比例為28.81%，私營部門的比例僅為33.71%。從行業(yè)背景上看，研究對象中中選的國有資本以建筑承包類居多，共36家，占所有類型國有企業(yè)的61.02%③。

2.物有所值評價體系設計不完善，實踐性不強

物有所值評價是判斷一個公共服務項目是否可以用PPP模式替代政府傳統(tǒng)運營投資方式的評價體系，其主要在項目識別或項目準備階段一次性進行④。但現行的評價體系設計不夠科學合理，導致其評價的結果可能產生偏差。具體而言，PPP項目生命周期長、涉及主體多、面臨的問題復雜，僅憑一次評價很難真實估算出項目的成本和風險，也就難以對項目是否物有所值做出正確判斷。

其次，PPP項目的主要實施主體和風險承擔者是項目公司，而項目公司是由中選社會資本組建而來。因此，在未選中社會資本就進行物有所值評價無法得出真實的結論。

另外，目前的物有所值指標體系過于寬泛，實踐性不強。以定價評價中的“全生命周期整合程度”指標為例，根據細則，該指標的內容為“項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現長期、充分整合”。但是，在一個項目還沒有開工之前就要對其全生命周期進行評價必然引起評價者主觀臆斷程度大，評價結論無法滿足真實性和有效性。再者，現行PPP項目的中選社會資本大多為聯合體形式，雖然現有的招投標法和政府采購相關條例載明⑤ 聯合體成員應對招標人或采購人承擔連帶責任，但在PPP項目中真正的合同主體是SPV公司，而不是中選的社會資本，況且聯合體中多為建設公司和基金公司的組合。一般情況下，建設公司重心都在建設期，基金公司更是關注項目的收益率，那么在缺乏明確法律條文的約束下，聯合體中的成員沒有在長期內實現目標一致的動機，就無法保證成員之間長期利益共享和風險共擔。

3.PPP運行中財政追加支出的現象頻發(fā)

在我國，PPP項目以授予特許經營權的項目為主，年限最低為10年，最長不得超過30年①，特許經營期應包含建設期②。分析湖北省PPP國家示范案例發(fā)現，項目發(fā)起時間集中在2015年和2016年，以103.1天③為平均落地時間，2.6年④為平均建設期計算得知，2015年的大部分項目應該都已進入運營階段。據考察，目前湖北省PPP國家示范案例中，依照合同約定的項目實施進度安排順利推行的項目不多，多數項目出現運維期推遲、建設期延長的現象。該現象引發(fā)的建設成本、管理費用、財務費用等成本費用的增加最終都由項目公司與當地財政部門簽署補充協(xié)議和增加PPP項目的財政支出預算得以彌補。其次，PPP項目前期的物有所值評價和財政承受能力評價使用的都是估算數據，在實際操作中，項目設計的不合理性、市場經濟形勢的不確定性和政策導向的變動等因素都會增加PPP項目的成本，導致PPP項目邊運行邊追加財政支出的現象不斷發(fā)生。

4.PPP模式缺乏配套的會計核算制度

在我國，PPP項目中固定資產的投資分行業(yè)進行了資本金最低金額要求⑤。資本金指由投資者認繳出資的非債務性資金，投資者可按其出資比例享受所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。在PPP模式下，項目的運行通過項目公司進行，但項目公司的注冊資本金卻可以與項目的資本金不一致。根據調研，湖北省國家示范PPP案例中50.94%的項目公司的注冊資本金小于項目的資本金，且注冊資本金占資本金的最低比例僅為10.48%⑥。在實務中，多數情況下差額由社會資本承擔，且其賬務處理通過“其他應付款”或“資本公積”進行核算。根據相關會計制度，以上兩種核算方法都無法正確地反映會計事實。如果以“其他應付款”進行核算等同于默認該部分差額是股東的借款，該資金屬于債務性資金，股東就可以隨時抽回。這不僅與資本金的概念不符，也為社會資本方抽回資金提供了快速通道，增加了項目的財務風險。如果以“資本公積”進行核算就增加了企業(yè)價值，從賬面上反映出此項目為獲利能力強、投資回報率高。與此不同的是，PPP項目作為以公共基礎設施建設和公共服務為基礎的項目，具有公益性的性質，即便能獲取利潤，也只是穩(wěn)定且利潤率偏低的利潤。

5.PPP模式的稅收問題顯著

在我國，PPP模式并沒有針對性的稅收優(yōu)惠政策和稅收征管文件。所以，在實際操作中，PPP模式下的稅收問題凸顯嚴重。就增值稅而言，由于項目公司的性質無法確認，導致稅率的選擇爭議很大。部分項目公司發(fā)揮著投融資的功能，將項目建設和運營都外包出去，即其應按照金融服務類征收增值稅。也有部分項目公司建設、運營由公司自行運行，這就需要鑒別該公司是混合經營還是兼營行為，不同行為征收的稅率也會有所不同。其次，項目公司的股東多數為建筑公司、基金公司和運營公司的聯合體。在項目執(zhí)行中，各利益主體之間權責相互交叉很容易形成關聯企業(yè)，這對稅收征管帶來極大的挑戰(zhàn)。就企業(yè)所得稅而言，PPP項目建設期沒有資金流入，沒有應納稅所得額。運行期后，項目公司的大部分收入來源為政府的財政支出和財政補貼。如，湖北省PPP國家示范案例中，20.34%為政府直接付費，66.10%⑦ 為可行性缺口補助，這兩種形式都需要地方財政作為支撐。然而這部分收入應該計入項目公司的主營業(yè)務收入依法交納所得稅還是作為免稅收入的爭議很大。除此之外，PPP項目進入運營期后，項目公司是以特許經營權作為無形資產進行折舊還是以固定資產進行折舊存在爭議。另外，在折舊方法的選擇和折舊年限的確定都急需進一步的探討。

三、進一步推進我國PPP改革的政策建議

1.促進民營資本進入公共基礎設施建設和公共服務領域

PPP項目開展在公共基礎建設和公共服務供給領域，該領域具有壟斷性強、投資成本高和回收周期長的特征。但是私人企業(yè)資金規(guī)模有限，融資渠道單一，這與PPP項目獨有的特征形成矛盾。那么，若要激勵私人企業(yè)參與PPP項目，就需要增強私人企業(yè)的信心，加大稅收扶持力度，加強國家政策引導，創(chuàng)新私人企業(yè)的融資方式。并且，地方政府應積極轉換職能，從行政命令型政府轉變?yōu)楹献鞣招驼?，減輕私人企業(yè)的合作壓力。更重要的是，中央層面和地方人大機構應加強對地方政府PPP項目的財政支付的監(jiān)管力度，降低政府人員調動對項目財政支出的影響。除了積極引入私人資本外，國家層面可以出臺政策引導國有資本投向海外市場，減少其對私人資本在PPP項目中的擠出效應。

2.完善物有所值評價體系

在英國，物有所值評價分別從行業(yè)特點、項目類別和招投標過程中的實際情況及發(fā)生的變化分成三個階段對PPP項目進行全面評價。對此，可以借鑒英國的經驗，在項目識別、準備和采購階段分別進行物有所值評價。在項目識別或準備階段重點考察該項目的社會效益和政府機構職能，建立項目的風險識別與分配、潛在競爭程度、政府機構間的協(xié)調能力和該項目建設的社會意愿度等評價指標，確保該項目符合公眾需求，在項目采購階段重點考察中選社會資本的風險承擔能力、類似項目執(zhí)行效率和類似項目成本收益率等。除此之外，我國應加強對物有所值定量評價計量模型的研究，增加與社會價值相關的指標，便于全面綜合的考察項目價值。

3.建立財政承受能力黃色警戒線

為杜絕PPP項目邊運行邊追加財政支出的現象，我國可以成立一個專門的PPP監(jiān)督管理機構，并對各級政府的PPP項目實行垂直管理。該監(jiān)督機構對PPP項目全生命周期進行事前、事中和事后的監(jiān)督。事前監(jiān)督可以體現在項目實施機構對PPP相關政策的熟知度、項目選址的合理性、經濟價值產出評估的準確度和項目設計規(guī)范性等方面。該階段主要驗證項目的可行性和確保項目能夠產生預期的經濟效益。事中監(jiān)督重點關注項目在融資的風險控制、建設期是否按照進度安排進行、運維期內是否將成本控制在預算以內等。一旦出現會擴大政府財政支出責任的情形，應及時查明原因，并調整中長期預算安排。事后監(jiān)督著重關注項目移交是否按照合同約定將資產權屬全部交給實施機構，避免國有資產流失。

由于PPP項目的評價都是在項目執(zhí)行之前進行的，評價所選取的數據也是預估數據，但項目合作期長，涉及主體多，執(zhí)行中所面臨的不確定因素過多，這不僅會增大PPP項目在執(zhí)行中追加財政支出的可能，更會隨著時間的累積財政支出接近10%的警戒線，從而限制地方政府后期的投資行為。因此，PPP項目除了10%的財政承受能力紅線外，地方政府還應根據地區(qū)經濟增長率設置一條財政承受能力黃線。

4.建立完善的PPP配套會計核算制度及核算體系

雖然我國在2008年實施的《企業(yè)會計準則解釋第2號》中對BOT模式參與公共基礎設施建設的會計處理做出詳細說明，但BOT僅為PPP模式中的一種形式。PPP項目根據起產權最終歸屬、回報機制的選擇和風險分配的原則等因素可以選取不同的運作模式，那不同模式下的會計處理方式也應不同。因此，我國應加強識別PPP項目中的會計主體和交易形式，建立不同類型下正確的會計核算體系。

同時，PPP項目涉及行業(yè)廣泛，從市政工程、交通運輸等傳統(tǒng)行業(yè)擴張到科學教育、互聯網等新型行業(yè)，這就需要PPP模式下的會計核算分行業(yè)進行研究。除此之外，PPP模式中政府方的角色是會計核算的難點。有些項目中政府以“一元金股”形式參與，有些項目中政府方只投資不分紅，有些項目中政府方不參與股權投資。政府方不同的參與形式決定了項目公司的不同性質，其會計核算的方式也會有所不同。因此，在進行PPP模式下會計核算制度的研究時需要考慮政府在PPP項目中的角色定位。

5.規(guī)范對項目公司的稅收征管

PPP是政府和社會資本方在公共基礎設施建設和公共服務領域中的合作模式，為促進該模式穩(wěn)健運行，我國應研究出臺針對性的稅收優(yōu)惠政策。比如，PPP項目中的土地為國家無償劃撥，并由項目公司在特許經營權內使用，期滿后與土地上的資產一起交還給國家。然而土地在移交過程中所涉及的契稅和印花稅給項目公司帶了沉重的稅收負擔。對此，國家可以對特許期滿后歸還給國家的土地實行稅收優(yōu)惠政策，只對增值部分計算契稅和印花稅。其次，對采用特許經營權且最終資產產權移交給政府的項目可將特許經營權認定為項目公司的無形資產，允許其在特區(qū)經營權內進行直線折舊;對于采用BOO運作模式，即資產產權最終有社會資本所有的項目，其資產作為固定資產進行折舊。除此之外，稅務部門應加強稅收征管，對PPP項目公司進行實地考察，確定其公司性質，選取適用的稅率。

參考文獻

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6.翟信峰.PPP模式下會計核算問題分析與闡述.會計研究，2017（04）.（責任編輯：劉海琳）