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    突破“瓶頸”努力提高地方立法質(zhì)量

    2019-06-11 07:07:08潘虹為
    公民導(dǎo)刊 2019年4期
    關(guān)鍵詞:瓶頸法規(guī)人大常委會(huì)

    潘虹為

    “立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治。”良法在前,善治在后。提高立法質(zhì)量不僅是立法工作的重要環(huán)節(jié),更是實(shí)現(xiàn)法治、推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵。

    提高立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要保證,是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的現(xiàn)實(shí)需要,是推進(jìn)全面依法治國的源動(dòng)力。2018年9月14日,中共重慶市委第五次人大工作會(huì)議召開。市委書記陳敏爾對全市各級人大及其常委會(huì)提出了四個(gè)“新氣象新作為”的要求,首當(dāng)其沖的就是“在提高立法質(zhì)量上有新氣象新作為”。當(dāng)前,地方立法數(shù)量逐年攀升,呈高速增長的趨勢。另一方面,立法質(zhì)量受重視程度卻不充分,發(fā)展相對滯后,與新時(shí)代新要求存在一定差距。

    立法數(shù)量與立法質(zhì)量的不均衡,使得提高立法質(zhì)量工作進(jìn)入“瓶頸期”

    近年來,提高立法質(zhì)量受到廣泛的關(guān)注和重視,逐步推動(dòng)了立法工作從“粗放”到“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變,然而提高立法質(zhì)量永遠(yuǎn)在路上。當(dāng)前,立法數(shù)量與立法質(zhì)量的不均衡,使得提高立法質(zhì)量工作進(jìn)入“瓶頸期”,主要存在以下幾點(diǎn)問題。

    越權(quán)越位立法現(xiàn)象和部門利益保護(hù)主義仍然存在。地方立法必須在國家立法的框架下進(jìn)行?,F(xiàn)實(shí)中,一些地方急于求成,將地方立法范圍無限擴(kuò)大,超越了地方立法權(quán)限,規(guī)定了一些本應(yīng)由上位法規(guī)定的內(nèi)容,或是直接與上位法沖突,越權(quán)越位立法。比如,有的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)規(guī)定了一些涉及犯罪、限制人身自由的內(nèi)容,這是嚴(yán)重的越權(quán)立法,因?yàn)樯婕暗椒缸?、限制人身自由的?nèi)容,地方性法規(guī)不能涉足。同時(shí),地方立法過程中的部門利益保護(hù)問題,也會(huì)直接影響立法質(zhì)量。實(shí)踐中,少數(shù)地方政府部門缺乏全局觀念、大局意識,追逐部門的利益得失,相互推諉責(zé)任,所立之法管理色彩明顯、本位主義突出。這既嚴(yán)重?fù)p害立法工作的嚴(yán)肅性、公正性,又在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康良好發(fā)展。

    重點(diǎn)領(lǐng)域立法滯后,存在立法空白。我國地方立法已經(jīng)歷過“遍地開花”“疾風(fēng)暴雨”的階段。在此階段,在國家上位法的基礎(chǔ)上,各地極速擴(kuò)大立法數(shù)量,試圖讓各領(lǐng)域、各行業(yè)、各事務(wù)都有地方立法的足跡,但有時(shí)卻失去深度和細(xì)致,也較少圍繞地方實(shí)際去開展前瞻性立法,讓立法工作時(shí)刻緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心工作,導(dǎo)致地方重點(diǎn)領(lǐng)域立法滯后,甚至出現(xiàn)空白。比如,在十三屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議上,栗戰(zhàn)書委員長指出,要把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為監(jiān)督工作的重中之重。然而,當(dāng)前大氣污染防治法實(shí)施中仍存在幾大問題,其中就包括配套性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的滯后,不少污染較重的地方?jīng)]有制定地方性法規(guī),執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)還停留在上世紀(jì)90年代等。重點(diǎn)領(lǐng)域立法存在滯后和空白,現(xiàn)有法律法規(guī)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,讓發(fā)展問題陷入無法可依的狀態(tài),讓中央的重大決策部署無法落到實(shí)處。

    立法人才不足、隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。當(dāng)前立法工作對能力和技術(shù)的要求越來越高,部分地方立法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善、人才不充足,立法人員多從基層公務(wù)員遴選而來,缺乏立法經(jīng)驗(yàn),專門委員會(huì)兼職委員多、專職委員偏少,財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城市管理、金融貿(mào)易等方面的立法人才普遍缺乏,科學(xué)選拔、考察和培養(yǎng)機(jī)制亟待完善,人才隊(duì)伍已無法滿足新時(shí)代立法工作的要求。

    地方人大及其常委會(huì)應(yīng)注重正確把握立法方向、立法節(jié)奏和立法過程,積極引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法內(nèi)容和立法原則

    提高立法質(zhì)量是全面依法治國的前提和基礎(chǔ),也是法治的必由之路,那么立法質(zhì)量“瓶頸”如何突破就顯得尤為重要。重慶市人大及其常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想,在發(fā)揮立法主導(dǎo)作用、推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。

    充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。在立法過程中,地方人大及其常委會(huì)應(yīng)注重正確把握立法方向、立法節(jié)奏和立法過程,積極引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法內(nèi)容和立法原則。地方人大及其常委會(huì)要在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益等方面發(fā)揮重要作用。一是科學(xué)合理制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃,做好立項(xiàng)、起草、協(xié)調(diào)、審議工作,加強(qiáng)和改進(jìn)立法論證、咨詢、評估工作,增強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃能力,確保地方立法工作有序開展。二是加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào),明確立法權(quán)邊界,明確職責(zé)分工,明確工作程序,防范化解部門利益和地方保護(hù)法律化。三是立法中的重大爭議問題,地方人大要堅(jiān)持早提出、早發(fā)現(xiàn)、早解決,為完善立法程序、保障法規(guī)順利出臺做好前期準(zhǔn)備工作。四是在法規(guī)起草階段要深入基層和一線調(diào)研,為法規(guī)的科學(xué)性、民主性打好基礎(chǔ)。五是對于政府部門負(fù)責(zé)起草的立法項(xiàng)目,要提前介入、有效介入、深度介入,積極化解立法進(jìn)程中的困難,監(jiān)督立法項(xiàng)目的進(jìn)展情況并適時(shí)提出改進(jìn)意見和建議,善于發(fā)揮主導(dǎo)作用。另一方面,要充分認(rèn)識到主導(dǎo)不等于一手包辦,要尊重不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和規(guī)律,堅(jiān)持“到位不越位”“補(bǔ)臺不拆臺”原則,發(fā)揮部門在立法中的重要作用和先天優(yōu)勢,形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的法規(guī)起草模式。

    比如,市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃涉及立法項(xiàng)目104個(gè),涵蓋我市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等建設(shè)內(nèi)容,統(tǒng)籌謀劃我市立法工作,為編制年度立法計(jì)劃提供了扎實(shí)的依據(jù),推動(dòng)未來五年地方立法工作在人大主導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí),始終堅(jiān)持綜合性、全局性、基礎(chǔ)性重要法規(guī)草案,由市人大專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)工作部門組織起草等規(guī)定,有效發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用。

    積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在第24次全國地方立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法”,其中提到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法、社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法和民生領(lǐng)域立法三個(gè)方面。地方人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持重點(diǎn)領(lǐng)域立法先行,讓法律法規(guī)成為黨和國家真正需要、人民群眾普遍依賴的行為規(guī)范,從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

    一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法。市人大及其常委會(huì)重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法工作,制定環(huán)境保護(hù)條例、節(jié)約能源條例、濕地保護(hù)條例等法規(guī)并充分保障實(shí)施。根據(jù)市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃,還將做好濕地保護(hù)、長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治、節(jié)約能源、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的立法工作。二是社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法。2018年3月,中共中央印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。市人大及其常委會(huì)創(chuàng)制性地制定了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》,倡導(dǎo)良好的家風(fēng),為家庭教育提供法律保障;制定了《重慶市志愿服務(wù)條例》,規(guī)范志愿者服務(wù)活動(dòng),將“奉獻(xiàn)、友愛、互助”等精神融入地方立法。根據(jù)立法規(guī)劃,市人大及其常委會(huì)還將對文明行為促進(jìn)、公共場所控制吸煙等方面開展立法工作。三是加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。民生領(lǐng)域地方立法,能夠讓人民群眾更為直觀地感受到法律的溫度,實(shí)實(shí)在在地提升獲得感。根據(jù)市五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃,將通過制定或者修改物業(yè)管理?xiàng)l例、城市綜合管理?xiàng)l例、公共文化服務(wù)保障法實(shí)施辦法等與社會(huì)民生緊密相關(guān)的法規(guī),將以民為本、立法為民、保障民生等司法理念融入立法實(shí)踐中,立老百姓擁護(hù)愛戴的法,從而真正提高立法質(zhì)量。

    加強(qiáng)立法能力建設(shè)。加強(qiáng)立法能力建設(shè),應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要性,做到在立法過程中始終掌握,在能力建設(shè)中始終堅(jiān)持。

    科學(xué)立法要求立法隊(duì)伍精準(zhǔn)把握規(guī)律,在立法工作的各個(gè)方面都要保證科學(xué)性。市人大常委會(huì)在堅(jiān)持科學(xué)立法的基礎(chǔ)上,出臺了關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范,增加需要開展論證咨詢的重大利益調(diào)整事項(xiàng)的種類,規(guī)定法規(guī)起草、審議等環(huán)節(jié)責(zé)任部門開展論證咨詢的手段和方法,從立法論證的角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)立法工作的科學(xué)性。

    民主立法要求立法隊(duì)伍要拓寬人民有序參與立法的渠道,多方面匯集人民呼聲和意見,使立法工作增加認(rèn)同度,使所立之法增強(qiáng)可操作性,真正體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智。市人大常委會(huì)始終注重發(fā)揮人大代表的作用,鼓勵(lì)代表積極提出立法意見和建議,既保障代表對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán),也可以不斷提高立法質(zhì)量,保障法規(guī)充分反映人民群眾心聲。同時(shí),還可以探索建立基層立法工作站、民情聯(lián)絡(luò)點(diǎn),暢通民意收集渠道,確保法規(guī)來源于人民、造福于人民。

    依法立法要求立法隊(duì)伍維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)國家法制統(tǒng)一,確保地方立法工作始終在憲法法律的范圍內(nèi)進(jìn)行,確保地方性法規(guī)符合立法權(quán)限和立法程序。市人大常委會(huì)堅(jiān)持做到不盲目立法、不越權(quán)立法、不擴(kuò)大立法,嚴(yán)格遵循憲法法律,在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展立法工作。同時(shí),對立法程序和權(quán)限嚴(yán)格把關(guān),不讓“帶病”的法規(guī)進(jìn)入審議,不讓違反程序的法規(guī)進(jìn)入審議,從源頭上提高立法質(zhì)量,讓立法工作更上一層樓。(作者單位:重慶市人大常委會(huì)研究室)

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