地方人大設(shè)立常委會是一個(gè)重大改革

紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會40周年

【編者按】

今年是地方人大常委會設(shè)立40周年，為全面回顧總結(jié)地方人大常委會40年的發(fā)展歷程、工作成就和主要經(jīng)驗(yàn)，本刊從本期起，特推出“紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會40周年”專欄，記錄地方人大及其常委會發(fā)展歷程，回顧地方人大常委會依法行使職權(quán)過程及其背后有意義的事件或人物，反映人大工作者推動人大工作創(chuàng)新發(fā)展的先進(jìn)事跡等，進(jìn)一步促進(jìn)堅(jiān)定人民代表大會制度自信，推動人大制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過的關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議對憲法有關(guān)條文作出修改，其中第35條增加1款作為第4款，規(guī)定：“縣和縣以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，它是本級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，它的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！边@是新時(shí)期我國推進(jìn)民主法制建設(shè)的重大舉措，是人民代表大會制度的重大發(fā)展，也是地方政權(quán)建設(shè)的重大革新。

發(fā)揚(yáng)民主，人民管理國家事務(wù) 必須堅(jiān)持和完善人大制度

“這是關(guān)系到人民當(dāng)家作主的問題”，全國人大常委會法制工作委員會原主任顧昂然幾年前在接受記者采訪時(shí)回憶了地方人大常委會的設(shè)立過程。

從1979年3月起，顧昂然歷任全國人大常委會法制委員會委員、資料編譯室主任、研究室主任、民法國家法室主任。1983年9月，全國人大常委會法制工作委員會正式成立，全國人大常委會法工委第一任主任是六屆全國人大常委會秘書長王漢斌兼任，顧昂然是副主任兼秘書長。七屆全國人大時(shí)，王漢斌當(dāng)選為全國人大常委會副委員長繼續(xù)兼任法工委主任，顧昂然協(xié)助王漢斌主持法工委的工作。1993年直至2003年的十年間，顧昂然擔(dān)任全國人大常委會法制工作委員會主任，全面主持法工委工作。

顧昂然回憶說：“我到法制委員會報(bào)到的第二天，也就是1979年3月9日上午，彭真就召集我們開會，參加會議的有武新宇、邢亦民、劉復(fù)之、王漢斌、張友漁、項(xiàng)淳一、高西江、岳祥和我。彭真說，昨天我與華國鋒、葉劍英談了，大體上定于5月召開全國人大會議，要通過幾部法，包括刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方組織法、法院和檢察院組織法等。今天我找你們搞實(shí)際工作的同志商議，你們抓緊搞?！?/p>

“3月19日，彭真主持召開了法制委員會第一次全體會議。在會上，彭真談了法制委員會的任務(wù)、當(dāng)前的工作和工作機(jī)構(gòu)等，提出當(dāng)前工作就是加緊制定七部法律。這七部法是指刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方人大和政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法?！?/p>

“一開始，大家對要制定刑法、刑事訴訟法（文革時(shí)很多人受迫害）和中外合資經(jīng)營企業(yè)法（對外開放是我國的基本國策）的意義比較了解，但把修改選舉法和地方組織法放在如此重要的位置，有人不理解。彭真講，這是總結(jié)‘文革教訓(xùn)提出來的?！母飼r(shí)期，民主法制遭到破壞，從1966年起到1974年全國人大及其常委會沒開過會，地方人大也由‘革委會代替。發(fā)揚(yáng)民主，人民管理國家事務(wù)，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會制度。要恢復(fù)被砸爛的公檢法，法院、檢察院必須依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉?！?/p>

“在討論時(shí)，有的委員提出開會務(wù)虛。彭真表示，‘文革的教訓(xùn)一定要很好地總結(jié)，但現(xiàn)在立法任務(wù)很緊迫，我們不開一般的務(wù)虛會，而是要結(jié)合立法工作，在起草制定法律過程中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性地在法中作出規(guī)定，從法制方面來防止這類問題再發(fā)生?！?/p>

關(guān)于地方人大設(shè)立常委會的問題有三個(gè)方案

短短的三個(gè)月時(shí)間完成七部法律，緊張程度可以想象。

顧昂然回憶說：“接著，就開始了緊張有序的起草工作。那段時(shí)間每天都是加班加點(diǎn)干。3月31日下午，彭真找我談選舉法和地方組織法起草問題。彭真說，選舉法要真正民主，民主要制度化、法制化，保證代表可以行使權(quán)利，人民管理國家事務(wù)。地方組織法，有三個(gè)問題要研究：一個(gè)是‘革委會的問題，要‘革委會還是要人民政府;第二個(gè)問題是地方立法權(quán)的問題，這涉及加快立法和法律體系的問題;第三是地方人大設(shè)立常委會的問題。彭真布置我先搜集問題。在征求對地方組織法修改意見的過程中，我感覺到下面對設(shè)立地方人大常委會的呼聲很高。”

“4月4日、4月5日和5月3日上午，彭真在臺基廠找我研究地方組織法、選舉法和修改憲法有關(guān)規(guī)定的問題，要求我把材料摘出來。5月4日上午，彭真召開法委主任、副主任會，楊秀峰、武新宇、高克林、陶希晉、王漢斌、邢亦民和我參加，研究選舉法、地方組織法等幾部法。5月17日，彭真專門向中央寫了報(bào)告，提出關(guān)于縣級以上地方人大設(shè)立常委會的問題有三個(gè)方案：一是用立法手續(xù)把‘革委會體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消‘革委會，恢復(fù)人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了‘革委會，但對于擴(kuò)大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)。三是縣以上地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，并恢復(fù)人民委員會作為行政機(jī)關(guān)。這個(gè)方案可能比較好些?！?/p>

“中央領(lǐng)導(dǎo)同志審閱了這個(gè)報(bào)告，鄧小平批示：我贊成第三個(gè)方案。5月下旬，彭真生病住在北京醫(yī)院。 5月31日下午，他把我叫到北京醫(yī)院研究如何加強(qiáng)和完善人大和常委會的問題。根據(jù)彭真意見，對地方政權(quán)制度和選舉制度，作了一些重要改革。在地方組織法中規(guī)定，縣級以上地方人大設(shè)常委會，省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。在選舉法中，把直接選舉擴(kuò)大到縣，實(shí)行差額選舉，明確代表的權(quán)利義務(wù)?！?/p>

鄧小平說：縣級以上地方人大設(shè)立常委會是一個(gè)重大改革

“6月6日下午，彭真布置起草地方組織法、選舉法幾個(gè)問題的報(bào)告。我根據(jù)彭真意見起草了向中央的請示報(bào)告稿，由王漢斌修改后，彭真定稿后報(bào)中央?！?/p>

“報(bào)告中，對縣級以上地方人大設(shè)常委會寫了四條理由：1.地方各級人大每年一般只開一次會，設(shè)立人大常委會，可以開展經(jīng)常性工作，進(jìn)一步發(fā)揮地方人大的作用。2.省級人大及其常委會可以在與憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，根據(jù)本地情況制定地方性法規(guī)，有利于健全法制。3.可以由人大常委會任免法院副院長、審判員，改變過去由地方人民政府任免的辦法，以便更好地保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉。4.有利于加強(qiáng)對代表的監(jiān)督，在人大閉會期間，需要撤換由它選出的上一級人大代表時(shí)，常委會可以及時(shí)依法予以罷免。”

“中央和小平同志同意這個(gè)意見。鄧小平對彭真說，‘縣級以上地方人大設(shè)立常委會，是一個(gè)重大改革。彭真帶回鄧小平的意見，令大家深受鼓舞?！?/p>

同時(shí)修改1978年制定的憲法

“在起草制定地方組織法時(shí)，要把‘文革期間產(chǎn)生的‘革命委員會恢復(fù)為‘人民政府，而當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定還是‘革命委員會;擬在縣級以上地方人大設(shè)立常委會，而當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定地方人大不設(shè)常委會。在起草制定選舉法時(shí)，擬將直接選舉擴(kuò)大到縣級人大代表，而當(dāng)時(shí)縣級人大代表由基層人大間接選舉產(chǎn)生。在起草制定檢察院組織法時(shí)，擬將上級人民檢察院同下級人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

“既然要健全法制，法律就不能和憲法抵觸，這就要對憲法進(jìn)行修改。當(dāng)時(shí)的憲法除上面所說的必須馬上修改的有關(guān)規(guī)定外，還有一些重大問題，包括國家的根本任務(wù)、基本經(jīng)濟(jì)制度方面，都已不能適應(yīng)新形勢的要求，需要進(jìn)行修改。由于對憲法進(jìn)行全面修改問題比較大，比較復(fù)雜，需要一定時(shí)間。因此決定，先根據(jù)地方組織法、選舉法、檢察院組織法對憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改?！?/p>

“1979年6月12日，彭真召集烏蘭夫、姬鵬飛、劉復(fù)之、武新宇、邢亦民、王漢斌、胡繩和我研究提出了修改方案，由常委會提出修正憲法若干規(guī)定的決議。6月13日上午，法制委員會第四次會議討論幾個(gè)法草案的說明。6月17日上午，彭真在臺基廠找劉復(fù)之、王漢斌、項(xiàng)淳一、岳祥和我最后一次研究對七個(gè)法律草案說明的進(jìn)一步修改問題。1979年6月18日，召開五屆全國人大二次會議。6月26日，彭真對七部法作了說明。7月1日，五屆全國人大二次會議通過了這七部法和修正憲法若干規(guī)定?！?/p>

“根據(jù)地方組織法，從1979年下半年開始到1980年年底，地方人大常委會如雨后春筍般地建立起來，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會的工作完成。縣直接選舉工作于1980年下半年全面鋪開，到1981年年底，內(nèi)地2756個(gè)縣級單位都建立了人大常委會。”顧昂然說。

據(jù)中國人大網(wǎng)