精準(zhǔn)扶貧落實的困難及對策研究

石萌萌 郭琪

[摘 要]精準(zhǔn)扶貧是我國反貧困的重要戰(zhàn)略，自實施以來，我國各地區(qū)環(huán)境復(fù)雜多變，致貧原因多樣，貧困人員難以精確識別等問題較為突出。本文運用國家視角和地方視角相結(jié)合的方式，全面分析精準(zhǔn)扶貧落實的困難，充分利用地方資源，提出有針對性的對策建議。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;地方資源;對策建議

[中圖分類號]F323.8 [文獻標(biāo)識碼]A

1 引言

我國的扶貧問題突出，一直是重要的社會問題，也是國家關(guān)注的焦點之一。改革開放這些年來，為了解決貧困問題，我國提出了一系列扶貧、脫貧的政策。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從改革開放到現(xiàn)在短短四十年的時間里，在重重困難之下，我國貧困人口比1978年減少了7億多，到2017年的農(nóng)村地區(qū)，還有4300多萬的貧困人口，貧困發(fā)生率下降至5.7%，對全球減貧的貢獻率超過70%，贏得了國際社會的廣泛贊譽，成為首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。距離2020年要實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)還有兩年多的時間，全國仍有4300多萬的貧困人口沒有脫離貧困，扶貧工作艱巨。要完成2020年全面實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，不僅要密切關(guān)注形勢的變化，適時對扶貧戰(zhàn)略進行調(diào)整，更要注重扶貧政策執(zhí)行的困難，只有政策落實到位，才能真正切實做到“真扶貧，扶真貧”。

貧困問題復(fù)雜多變，各個地區(qū)環(huán)境條件的不一致性導(dǎo)致了扶貧政策的多樣化。中國人口巨多，貧困人群、貧困程度難以精準(zhǔn)確定的問題長期存在，我國當(dāng)前時期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策就是提出有針對性的對策建議，讓廣大貧困人群真正脫貧。

2 何為精準(zhǔn)扶貧

在“十三五”期間，圍繞2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，農(nóng)村反貧困進入攻堅階段。由于貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱，國家為此全面調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”。精準(zhǔn)扶貧的背面是粗放扶貧，是根據(jù)各個地區(qū)不同的環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效的方法對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。習(xí)近平在2013年11月到湖南湘西考察的時候，首次提出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的指示。

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中辦發(fā)[2013]25號文件，精準(zhǔn)扶貧可以概括為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。習(xí)近平總書記2015年6月18日在貴州召開的部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上，又首次提出“六個精準(zhǔn)”。

一般來說國家指定的政策更多地體現(xiàn)了普遍性，而過于量化的研究方法會使困難人口的復(fù)雜性和多樣性過于簡單化。黃仁宇提出了著名的“數(shù)目字管理”，它把整個社會資源統(tǒng)一整合進一個數(shù)字化的統(tǒng)計系統(tǒng)，進而完全量化商貿(mào)活動、財稅收支、產(chǎn)權(quán)界定中——更主要的是治理體系和制度安排等。斯科特認(rèn)為雖然國家政策的行政力量是簡單易行的，但是在落實政策和項目開展的實際過程中，會受到來自社會和自然界多元復(fù)雜因素的影響。

加快貧困者的脫貧速度、提高他們的生活質(zhì)量和收入水平，對于進入攻堅期的中國來說是非常重要的。黨中央國家政府部門面對現(xiàn)階段貧困問題中出現(xiàn)的“難啃”的國情，一直沒有放松制定扶貧、脫貧相對應(yīng)的政策。如今從精準(zhǔn)角度確立扶貧工作，非常明顯地體現(xiàn)了扶貧政策合理性。因此，從自上而下的角度來看，實施精準(zhǔn)扶貧政策有其現(xiàn)實的合理性和必要性。

3 精準(zhǔn)扶貧落實的困難

我們可以看到在農(nóng)村地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)是我國建成小康社會的重要任務(wù)，自從實行精準(zhǔn)扶貧政策以來，農(nóng)村的貧困人口每年都在減少。農(nóng)村地區(qū)人民收入顯著提高。在實行精準(zhǔn)扶貧政策的過程中，難免出現(xiàn)一系列的困難與挑戰(zhàn)，我們需要積極應(yīng)對，提出有價值的對策建議，幫助貧困地區(qū)擺脫貧困狀態(tài)。

3.1 量化方法削減了貧困的多樣性和豐富性

鮮活、生動的社會事實被“轉(zhuǎn)譯”為收入性貧困、支出型貧困、脫貧指數(shù)等一系列冷冰冰的數(shù)字游戲，看似科學(xué)合理的指標(biāo)體系恰恰忽略了這一群體所遭遇的真實困境。正如《國家的視角》中過分依賴科學(xué)技術(shù)，將視角簡單化處理。原來的設(shè)想非常美好，然而實際執(zhí)行起來往往與設(shè)計有很大區(qū)別。在這樣一個多樣化條件下，盲目推行一個簡單的、標(biāo)準(zhǔn)化、完美的方案，可能會造成很多災(zāi)難的后果。

精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于精準(zhǔn)，但是人口巨多的中國，很難做到貧困人口的精確識別。貧困人口數(shù)量龐大，真實情況未必如想象一樣。貧困戶的指標(biāo)是自上而下層層下達(dá)的，數(shù)量有限，因此在貧困面較廣而貧困差距又不大、程度很高的地方進行識別時，存在一定的難度。而且補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就可能會出現(xiàn)相對富裕村莊中較富裕的人獲得指標(biāo)，而相對貧窮村莊的較窮的人沒有獲得資格。同時在農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，如何及時正確的管理貧困人員，也是一個重要問題。

3.2 實施政策人員的執(zhí)行能力參差不齊

推行精準(zhǔn)扶貧政策的人員，不一定是當(dāng)?shù)氐娜?。他們對本地的自然環(huán)境、文化風(fēng)情并沒有本地人那么了解。政府更多是在普遍層面上制定扶貧政策，針對普遍性的致貧原因，很難有精準(zhǔn)地惠及個體需求，而貧困致因的差異性決定了每一個貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶都需要個體化的救助和扶助。但是傳統(tǒng)保障制度的設(shè)想和構(gòu)建，是以普惠性為特征的，難以滿足困難群體的真實需求，特別是在當(dāng)前我國快速小康的發(fā)展階段，缺乏政策對象主體的參與以及行之有效的具體策略，極易產(chǎn)生制度僵化的惡性后果。因此，推行人員對政策的理解程度，能不能根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r因地制宜地制定出合理可行的方案也是一大問題。其次是幫扶人員道德品質(zhì)的問題，在農(nóng)村地區(qū)存在著人情社會，在推行扶貧政策時，能不能秉著公平公正的原則，也是需要慎重考慮的問題。最后，目前可行的幫扶手段比較單一。而精準(zhǔn)幫扶面臨的困難，一方面來自與上述由于貧困和致貧原因的多樣性、復(fù)雜性，任何單一的幫扶措施都不一定能夠真正持續(xù)有效解決各貧困戶的貧困問題;另一方面是由于現(xiàn)有可用的幫扶措施相對有限且相關(guān)政策和體制間存在不協(xié)調(diào)等問題，使得幫扶責(zé)任人即使清楚如何精準(zhǔn)幫扶也沒有可用的“藥”和“手段”來對癥治療。

3.3 被幫扶人員的接收理解能力

農(nóng)村地區(qū)的人口受教育水平普遍較低，對于國家的方針政策缺乏理解能力。且存在一定的排外性和不團結(jié)現(xiàn)象，在推行扶貧政策的過程中起到一定的阻礙作用。例如在筆者的家鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣菩幸豁椪?，會邀請村?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)去參加會議。但是村領(lǐng)導(dǎo)的文化素養(yǎng)不高，往往不能全面地表達(dá)一項政策的主要內(nèi)容，而村民的參與度不高，執(zhí)行能力也不高，往往使政策流于表面，并不能真正落實好政策。大部分村民只關(guān)注與自己切實利益相關(guān)的部分，而不愿意花力氣與大家一起努力脫貧，集體意識不強也是面臨的一大問題。

在享受扶貧政策的地區(qū)，很多人養(yǎng)成了懶惰思想。他們認(rèn)為即使什么都不做，也會有錢發(fā)到他們手中，從而不思進取，耽于享樂。提高貧困地區(qū)人民的素質(zhì)，做好大家的思想工作，動員貧困人口自發(fā)自動地為脫貧而努力是亟待解決的問題。

3.4 浮夸與形式主義

精準(zhǔn)扶貧要避免浮夸和形式主義，有些貧困村，到處都是宣傳標(biāo)語，政策宣傳，各種形式的戰(zhàn)略圖，而且一個村比一個村廣告做得多，宣傳欄各種圖表數(shù)據(jù)密密麻麻，群眾也看不明白，這樣聲勢浩大的宣傳，費用都花在做廣告上了，扶貧就扶到廣告公司去了，精準(zhǔn)扶貧要宣傳，但不是為了攀比的！各種領(lǐng)導(dǎo)來實地調(diào)研，都是走馬觀花式，走訪貧困戶握握手、照照相，問問近況、發(fā)發(fā)補助。

還有一種普遍的狀況，扶貧工作人員都被“困”在無止盡的表格中，每天都有大量考核資料要做，年終還有考核，緊急通知時不時地傳達(dá)下去，不分晝夜，不分工作日還是休息日，每天都在拼命趕資料，做統(tǒng)計表，有時還由貧困戶簽字，再加上貧困戶分散比較廣，村里交通和通信不方便，很多工作都難以按時完成，經(jīng)常沒做完一件，下一件工作又安排下來了。這樣的話，時間都浪費在填表格和數(shù)據(jù)上了，哪有時間去想脫貧的辦法和方案，考核變成了考核資料，扶貧效果的好壞都體現(xiàn)在表格上了。

3.5 未能充分利用地方優(yōu)勢，只注重功利

各地方的環(huán)境、資源都不相同，因此任何地區(qū)的發(fā)展模式都不是可以直接復(fù)制的，需要結(jié)合自身資源條件，因地制宜，通過深入調(diào)查，詳細(xì)論證，探索出一條適合自身發(fā)展的脫貧思路，結(jié)合地方性知識積累地方性經(jīng)驗才能使脫貧項目對癥下藥?！拔覠o為，而民自化;我好靜，而民自正;我無事，而民自富;我無欲，而民自樸。”春秋時期的圣賢大哲老子先生已經(jīng)給了我們答案，要以以清靜之道來治理國家，順應(yīng)事物的發(fā)展規(guī)律，有所為有所不為才是實事求是的精髓所在。農(nóng)民始終是社區(qū)中的成員，社區(qū)作為一個有生命力的口頭文獻圖書館，它是農(nóng)民所做的觀察、實踐和試驗的總和，這些知識是個人無法獨立積累起來的。農(nóng)民有他們不可忽視的智慧，應(yīng)為他們營造適宜的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)他們的主觀能動性，而不是一味地大包大攬，指手畫腳。

4 落實精準(zhǔn)扶貧的對策建議

在扶貧政策落實中，扶是關(guān)鍵。扶貧的方式絕對不能是一刀切，一種模式、一種方法具體到各個地方，沒有任何現(xiàn)成的經(jīng)驗是可以復(fù)制的，一個村、一個人怎么扶就需要因村制宜、因人制宜了。

4.1 充分了解地方實踐性，合理利用地方資源

希臘的米提斯提出了將蘊含于地方經(jīng)驗中的各種知識形式與國家及其機構(gòu)所使用的更一般和抽象的知識進行比較的手段。比如說在航海中，一般的航行知識與更具體的導(dǎo)航知識之間的區(qū)別非常富有指導(dǎo)意義。當(dāng)大的貨輪或客船進入主要港口的時候，船長一般會把船的控制權(quán)交給當(dāng)?shù)氐膶?dǎo)航員，讓當(dāng)?shù)氐膶?dǎo)航員將船駛?cè)敫劭诘耐２刺?。我們可以將?dǎo)航的藝術(shù)稱為“地方性的和有特定環(huán)境的知識”。這類知識是特殊的，只能通過當(dāng)?shù)氐膶嵺`和經(jīng)驗獲得。因此一項特定政策的每次應(yīng)用都需要針對本地條件作出相應(yīng)的調(diào)整。如果不顧這些特殊性，只一味機械地應(yīng)用一般的規(guī)律，往往導(dǎo)致實踐上的失敗、社會理想的幻滅。

在扶貧實施過程中，要真正考察地方特色，不能盲目執(zhí)行政策要求。扶貧到戶是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求。但是，扶貧到戶是不能簡單地等同于把扶貧資源直接分配給貧困戶。在一些條件下，扶貧對象受到自身條件和致貧原因的影響，如果將扶貧資源直接交給貧困戶，不一定真正能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧對象的持續(xù)減貧，甚至也不一定比通過其他間接方式扶持受益更多。

4.2 重視鄉(xiāng)賢的作用

根據(jù)晏陽初教授的觀點農(nóng)民對扶貧政策參與積極性不高最基本的原因還是知識水平不高，首先是知識力才是生產(chǎn)力，所以授人以魚不如授人以“漁”。這里所說的“漁”，包括重視鄉(xiāng)賢的力量，探索新的扶貧途徑和加強扶貧者的素質(zhì)。

什么是鄉(xiāng)賢？按照鄉(xiāng)賢研究會對鄉(xiāng)賢的定義，在古代，鄉(xiāng)賢要有“立德、立功、立言”這個“三不朽”的要求，也就是在品德、功績和學(xué)說方面有卓著的成就，并被鄉(xiāng)鄰所廣泛認(rèn)可?，F(xiàn)在我們稱作“新鄉(xiāng)賢”，是指那些德高望重的還鄉(xiāng)官員、耕讀故土的賢人志士、農(nóng)村的優(yōu)秀基層干部、家鄉(xiāng)的道德模范和熱愛家鄉(xiāng)、反哺桑梓的企業(yè)家等榜樣人物、先進人物、精英人物。

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，經(jīng)濟的進步，我國農(nóng)村正在發(fā)生巨大的變化。但是傳統(tǒng)社會的架構(gòu)并沒有完全坍塌，鄉(xiāng)村社會錯綜的人情往來、以血緣維系的家族和鄰里關(guān)系依然廣泛存在。作為農(nóng)村中有聲望、有能力的長者、賢人，鄉(xiāng)賢在農(nóng)村社會治理中的地位依然重要，他們協(xié)調(diào)沖突、以身作則提供正能量的作用不可或缺。

4.3 建立統(tǒng)一扶貧機構(gòu)，完善配套政策

將分散的治理主體構(gòu)成有序的相互協(xié)作的整體，有步驟地組建一個綜合管理結(jié)構(gòu)。就是要通過“第三方”建立統(tǒng)一的扶貧機構(gòu)，主要針對精準(zhǔn)扶貧的配套政策，包括監(jiān)督和評價兩方面。關(guān)鍵是監(jiān)督體系，讓真正需要的人得到應(yīng)有的幫助。輿論監(jiān)督不虛設(shè)就能保證執(zhí)行不走樣，貧困戶名單敢不敢公開張貼在村里最顯眼的地方，讓本村村民自由說道，有地舉報，這就是最好的判別標(biāo)準(zhǔn)。在這樣一個關(guān)鍵的時刻，扶貧政策落實的監(jiān)督需要更多更強的監(jiān)督陽光照射進來，尤其“第三方”監(jiān)督力量?？梢砸允〗⒅饕姆鲐殭C構(gòu)，制定統(tǒng)一政策，包括整合資源，政策宣傳，政策培訓(xùn)，獎懲，扶貧干部考核和監(jiān)督，再逐級設(shè)立相應(yīng)的扶貧機構(gòu)，每個市對下轄的區(qū)與縣的扶貧情況進行匯總，由省一級統(tǒng)一管理，建立這樣的一個機構(gòu)與任何的行政主體或個人不存在裙帶關(guān)系，而且更加系統(tǒng)的分配各種資源，實行統(tǒng)一管理，各地區(qū)可以實現(xiàn)資源共享，信息互通。

還有評價體系之前的扶貧，領(lǐng)導(dǎo)只愿意通過表格來下結(jié)論，下面的人員也就只能困在表格里，其實核心還是反映出：沒有權(quán)威客觀公正的評估機構(gòu)來測評，就別太過分關(guān)注數(shù)字了。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一、可公開查詢的電子化數(shù)據(jù)平臺，這樣既讓基層扶貧人從繁重重復(fù)“表格化”無用功中解脫出來，也起到了監(jiān)督的作用，減少扶貧腐敗和權(quán)力的尋租。

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