淺談公共資源視角下城市出租汽車的管理改革與制度設計

馬越

摘要：針對我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的出租汽車市場出現(xiàn)的公共資源無限期占有，權益主體不明晰，相應的法律法規(guī)有待健全等問題，本文以制度設計的視角，探討建立出租汽車經營權期限制度和考核淘汰機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進而形成出租汽車經營優(yōu)勝劣汰的良性發(fā)展機制，為出租汽車管理制度改革和完善提供可行性的意見。

關鍵詞：出租汽車;公共資源;制度設計

近年來，由于國家沒有出臺出租汽車客運管理方面的法律法規(guī)，地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定也相對滯后，在大多數(shù)城市，出租汽車企業(yè)或個人通過行政審批取得出租汽車經營權，由于沒有確定經營期限，出租車經營權“一批定終身”，管理部門也存在執(zhí)法不嚴，管理方法不當，措施缺位等問題，有限的社會公共資源被長期占有和使用，甚至被當作私有資產任意買賣，致使在出租汽車行業(yè)無法敞開出口，難以建立優(yōu)勝劣汰的進入和退出機制，出租汽車行業(yè)既是死水一潭，更是魚龍混雜。本文以制度設計的視角，通過建立出租汽車經營權期限制，以及通過法律和法規(guī)授權地方城市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H確定出租汽車經營權期限，一般出租汽車經營權期限應限定在4至8年為宜。同時，要建立健全相應的出租汽車服務質量信譽考核制度，對存在嚴重違法經營或從事非法活動的，依法吊銷出租汽車經營權許可，對服務質量信譽不達標的，在經營權期限屆滿后不再延續(xù)經營許可，只有這樣，才能打破出租汽車資源被無限期占有的怪圈，建立完備的出租汽車經營進退機制。

一、建立更加合理的出租汽車經營權依法轉讓制度

從現(xiàn)行的國家政策和各地有關出租汽車管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章看，大多數(shù)都嚴格禁止擅自轉讓或買賣出租汽車經營權。但實際上，在公司化的外衣下不符合條件的個體經營依然存在，在公司占有經營權的前提下擅自出售經營權給個人是客觀事實，出租公司或個人為了追求利益最大化，私下非法轉讓或買賣出租汽車經營權的行為已經遍地開花，各地不同程度出現(xiàn)了類似于“炒房團”一樣的出租車“炒車團”，有的一線大城市一輛出租車經營權炒到了近百萬元左右，普通二線城市一輛出租車經營權也在50萬元以上，三線中小城市在30萬元左右。出租車經營權被任意炒作、哄抬價格、牟取暴利，產生的直接后果是助推了出租汽車經營權價值的虛高，加劇了經營者的成本壓力，延長了投資回收期，加大了投資風險，導致出租汽車市場一有風吹草動，經營者就會出現(xiàn)應激反應，嚴重影響著行業(yè)秩序和穩(wěn)定。

出租汽車經營權確實是一種有限的公共資源，應當按照公共資源來加強管理，一味地禁止出租車經營權轉讓是嚴重脫離市場實際的做法，這樣的制度必須改革和完善。一方面要堅決糾正擅自非法轉讓和買賣行為，漢了面要建立公開、透明的出租汽車經營權轉讓制度，疏堵結合，實現(xiàn)出租汽車經營權依法轉讓，遏制惡意炒作行為。一是由城市人民政府制定出租汽車經營權轉讓管理辦法，建立市場評估、公平交易、合同出讓、依法納稅、及時過戶的經營權轉讓制度和工作流程。二是設立出和汽車經營權交易中心，具體負責價格評估、交易手續(xù)辦理、指導合同簽訂、代征代扣稅費、及時辦理經營權轉籍過戶等業(yè)務，交易中心可以附設在各地運管機構設立的運政業(yè)務大廳，以方便業(yè)務辦理。三是嚴肅查處地下非法轉讓和買賣經營權行為。對不遵守出租汽車經營權轉讓規(guī)定，私下轉讓和炒賣經營權的，一經發(fā)現(xiàn)即行吊銷單車出租汽車經營許可，收回經營權。四是建立出和汽車經營權服務質量招投標管理制度。對新增或收回需要重新投放市場的出租車經營權指標，采取服務質量招投標的辦法，擇優(yōu)許可給條件優(yōu)質、服務規(guī)范、信譽良好的企業(yè)。

二、增進市場調節(jié)作用，建立科學的出租汽車市場體制

在市場經濟條件下，出租汽車資源配置是管理部門必須面對的一個新課題，也是改革和完善出租汽車管理制度必須解決的一個重要課題。目前，全國各地的出和汽車資源配置是以市場價格、供求、競爭等變化為調節(jié)信號，主要通過政府宏觀調控來實現(xiàn)，包括出租運力額度調控、運力結構調控、經營主體總量調控、經營主體結構調控等。由于歷史原因，出租汽車行業(yè)缺乏統(tǒng)一的調控措施和法律法規(guī)，出租汽車已經由上個世紀末的“城市優(yōu)勢資源”變成今日困擾地方人民政府和行業(yè)管理部門的棘手問題，其根本原因一是沒有建立健全統(tǒng)一的行業(yè)法規(guī)體系，對出租汽車經營主體資格、經營權配置、各方利益關系、經營者權利和義務、公共服務質量要求、承擔法律責任等方面缺少明確規(guī)定，管理部門無法行使法律手段實施市場調控;二是各級地方政府沒能及時適應出租汽車市場快速發(fā)展的形勢，只看重了出租汽車產權作為有限公共資源的稀缺性，在深入研究和制定相應配套的政策措施方面重視不夠，所制定的政策措施也只是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒有前瞻性、長效性和權威性，造成管理部門沒有政策依據(jù)采取有效行政手段調控市場，致使出租汽車市場監(jiān)管失范，經營主體產生了各種“怪胎”;三是忽視了市場調節(jié)的基礎性作用，過度實施了宏觀調控措施，在出租汽車市場主體中，政府的突出表現(xiàn)導致了市場的封閉，也就是說政府的過度調控使出租汽車市場相對壟斷在城市政府和個別人手中，正是這種相對的壟斷的存在，才是導致經營權非法倒賣、價格暴漲的主要原因，也是產生出租汽車市場其他不穩(wěn)定因素的根源。四是出租汽車行業(yè)缺少統(tǒng)一的科學合理的宏觀調控。出租汽車市場的宏觀調控是一個復雜的過程，需要綜合考慮城市的GDP增長、人口規(guī)模、城市規(guī)劃、人員出行頻率、居民消費水平、旅游業(yè)發(fā)展、與其它運輸方式的統(tǒng)籌協(xié)調等各方面因素，在經營者有獲取社會平均利潤空間的基礎上，科學合理地制定出租汽車資源配置政策。但根據(jù)出租汽車調控政策研究現(xiàn)狀，在出租汽車額度控制方面，按照城市人口每千人擁有出租車多少輛才適宜，連一個權威的經驗數(shù)據(jù)也沒有。對出租車生產效率指標的研究也是資料有限，數(shù)據(jù)不足，國家交通運輸部等四部委曾在一份文件中明確指出：出租汽車里程利用率低于70%時不得向市場投放出租車輛，這恐怕是唯一的有關出租汽車調控政策中的權威指標了。正是處于這種狀況，雖然各地相繼出臺了出租汽車管理《條例》，明確了行業(yè)管理主體，但出租汽車行業(yè)管理的法制化建設仍然滯后，出租汽車生產效率指標和行業(yè)發(fā)展經驗數(shù)據(jù)研究不夠，由于缺乏與之配套的高層次的法規(guī)和權威的市場研究資料，對出租汽車市場的宏觀調控和市場監(jiān)管乏力，很難實現(xiàn)對市場資源的有效配置和各種利益關系的調整。

因此，要遵循市場規(guī)律，科學制定政策，建立健全出租汽車行業(yè)調控機制，必須從以下幾個方面著手。一是以法律制度的建立和完善為首要條件，建議國家出臺出租汽車管理法律或者行政法規(guī)，從根本t解決無法可依的局面。二是各級地方政府依據(jù)國家法律法規(guī)確定的管理制度和原則，制定實施相應制度和原則的配套規(guī)章或政策措施，各級管理部門依法制定相應的業(yè)務工作規(guī)范，形成完整的管理制度體系。三是建立以出租汽車中長期發(fā)展規(guī)劃目標為指導的調控原則，地方政府應當認真制定和嚴肅執(zhí)行中長期出租汽車發(fā)展規(guī)劃目標，科學預測市場發(fā)展趨勢和規(guī)模，為市場調控提供科學合理的決策依據(jù)。四是建立出租汽車運價與成品油價格變動聯(lián)動機制，將當?shù)爻鲎廛囁緳C年度平均收入和成本、政府油價補貼、當?shù)卦趰徛毠つ昶骄べY水平與油運價格聯(lián)動掛鉤，科學測定油運價格聯(lián)動基準點，以適當調整每車次燃油附加費或調整車公里運價標準的辦法，保持市場穩(wěn)定。五是建立出租汽車投放量額度控制制度和經營權轉讓價格最高限價制度，建立出租汽車市場監(jiān)測信息定期公布制度，建立出租汽車運力調控、運價調整等重大決策的聽證會制度，堅持出租車“先申請、后購置”原則，通過這些制度和原則的實施，進一步完善出租汽車市場調控機制。六是慎重使用調控手段。出租汽車行業(yè)需要還市場經濟本來面目，政府應當逐步弱化出租汽車市場的宏觀調控，在優(yōu)先發(fā)展城市公交客運的基礎上，逐步放開出租汽車市場的額度控制，采取定期公布出租汽車市場監(jiān)測信息和市場規(guī)劃目標的辦法，引導出租汽車市場自我調節(jié)、自我發(fā)展，逐步讓市場調節(jié)發(fā)揮資源配置的基礎性作用，逐步給過熱的出租汽車市場降溫，逐步打破出租汽車市場封閉式壟斷和防止出現(xiàn)新的壟斷，還出租汽車市場經濟的本來面貌。指標的目的性、科學性、適用性原則提出了績效評價的指標：財政撥款增長率，脫貧增長率，群眾滿意度，可持續(xù)發(fā)展能力這四個方面，從四個方面對財政支持脫貧攻堅實踐工作做出基于績效評價的分析，從而使財政支持攻堅脫貧工作落到實處。

參考文獻

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