PPP推進(jìn)過程中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

羅丹

摘要：PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的全新管理模式。政府與社會(huì)資本合作拓展公共投資的融資渠道，借助社會(huì)資本的建設(shè)和管理提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成效，社會(huì)資本也能獲得投資效益。近年，越來越多的省份也在推進(jìn)ppp模式進(jìn)行社會(huì)設(shè)施建設(shè)。在推進(jìn)ppp的過程中，我們?cè)诟黝惤y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中對(duì)比了不同發(fā)展程度城市的ppp規(guī)模，進(jìn)行分析。同時(shí)還選擇四川省進(jìn)行了地方政府風(fēng)險(xiǎn)因素分析，并且提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：ppp;四川PPP;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析

一、PPP概述

PPP是指政政府和社會(huì)資本共同合作。發(fā)改委賦意為政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。當(dāng)政府承擔(dān)較大的地方債務(wù)時(shí)，PPP模式是一種減輕地方債務(wù)良好的合作模式，創(chuàng)新供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以提高融資能力。同時(shí)社會(huì)資本可以得到風(fēng)險(xiǎn)投資的回報(bào)。這是一種雙贏現(xiàn)代合作金融創(chuàng)新模式。

二、國內(nèi)外各國PPP發(fā)展?fàn)顩r

我國PPP項(xiàng)目尚處于起步階段，還需要多借鑒與學(xué)習(xí)。加拿大政府最早在2007年建立PPP基金。融資方面成果顯著，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際平均水準(zhǔn);英國是最早采用PFI的國家，通過PFI模式為多行業(yè)多項(xiàng)目獲得準(zhǔn)確適當(dāng)巨額投資，并且政府、公眾、企業(yè)三方最終實(shí)現(xiàn)三贏;印度最近幾年的的PPP項(xiàng)目投資額最高。

三、我國各省PPP發(fā)展情況

（1）PPP國內(nèi)情況：到2018年8月31日底，我國PPP入庫項(xiàng)目8283個(gè)，入庫項(xiàng)目金額123389.02。

（2）PPP各省份發(fā)展?fàn)顩r結(jié)論：

在GDP越高的地區(qū)，PPP項(xiàng)目投資額越低;而像貴州，云南，四川等全省總GDP中等的地區(qū)中PPP的項(xiàng)目投資額反而更高。以四川省為例，近年來的PPP投資額相當(dāng)于2018年上半年的GDP規(guī)模2/5。

四、PPP推進(jìn)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)-以四川為例

（1）PPP推進(jìn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)分類

地方政府在推進(jìn)PPP的過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)類別從風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體來看有政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及信用風(fēng)險(xiǎn)等。

（2）四川省財(cái)政情況

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最終表現(xiàn)為在PPP項(xiàng)目上財(cái)政支出責(zé)任的承擔(dān)超過了地方財(cái)力的承受能力。四川2017年人均GDP僅為4.5萬元，屬于中等偏下。2017年P(guān)PP總投資額15612.64億元，總投資額較2016年增加73.92%。從負(fù)債率看，在2016年狹義省級(jí)政府債排名14位，處于中等水平。

（3）四川省PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因

1.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目本身的投資時(shí)間長，投資紅利低，需要長時(shí)間才能獲得投資效益。

2.落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)：把關(guān)不嚴(yán)格，準(zhǔn)入門檻低。我國推進(jìn)速度快，周期短，投資額度大，容易導(dǎo)致質(zhì)量差的項(xiàng)目入庫，政府過度投資;項(xiàng)目?jī)r(jià)格有失偏頗。政府部門彌補(bǔ)收入缺口以及彌補(bǔ)社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)。

3.環(huán)境因素：監(jiān)督制度不完善：PPP監(jiān)管制度由PPP各級(jí)主導(dǎo)部門制定分別制定，無法形成完整的制度體系，甚至發(fā)改委和財(cái)政部都在為PPP模式推廣制定。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要由法律不完善導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)等構(gòu)成。由于PPP涉及多個(gè)方面，比如稅收，合同等，所以需要制定全面的法律法規(guī)。

預(yù)算制度不合理：安排項(xiàng)目的長期預(yù)算。

五、調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)主要對(duì)策

（1）改變?nèi)谫Y方式，引入期權(quán)模式。PFI模式下允許私人部門參與到公共設(shè)施，而在PF2模式下政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金更吸引長期債務(wù)融資。

引入看踐和看漲期權(quán)。通過看跌期權(quán)和看漲期權(quán)給雙力.提供刃、合理的威脅點(diǎn)，提高討價(jià)還價(jià)的互利結(jié)果的可能性。

（2）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵循具有投資價(jià)值，降低投資者風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)高效率原則。這與政策要求導(dǎo)向一致。比如說營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)來承擔(dān)。

（3）完善法律制度。完善的法律制度要能夠包括PPP項(xiàng)目在實(shí)施的過程中的所有環(huán)節(jié)，所有方面。包括：地方政府嚴(yán)肅查處各類違規(guī)行為;多層次多角度監(jiān)督;公開信息不遮掩，不復(fù)雜;建立負(fù)責(zé)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。

（4）提高風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)估能力，提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻。風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)在預(yù)估項(xiàng)目時(shí)要按照國家發(fā)改委PPP的標(biāo)準(zhǔn)來清退政府主導(dǎo)的低收益項(xiàng)目、與土地整理，商業(yè)地產(chǎn)緊密相關(guān)項(xiàng)目等。做好準(zhǔn)入門檻約束。

（5）建立合理的預(yù)算機(jī)制?？紤]長期的收支預(yù)算，并且做好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面考量。

（6）建立完善的監(jiān)督制度。政企雙方包括第三方都需要做好監(jiān)督工作;同時(shí)確保政府相關(guān)政策長久不更變。同時(shí)提高相關(guān)人員素質(zhì)，確保執(zhí)行結(jié)果有力有效;建立獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（7）加強(qiáng)增信機(jī)制制度化構(gòu)建工作，完善增信機(jī)制。規(guī)范增信主體，提高產(chǎn)業(yè)基金的效用可以提高信用;創(chuàng)新增信機(jī)構(gòu)：針對(duì)性的對(duì)PPP融資提供項(xiàng)目擔(dān)保;創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)和金融工具參與方式，如股同權(quán)等工具。

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