深入推動京津冀協(xié)同發(fā)展的思路與舉措

王雙 董微微

2019年1月習近平總書記親臨京津冀三省市視察并主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，對新階段京津冀協(xié)同發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央在新的歷史條件下作出的重大決策部署，是重大國家戰(zhàn)略。實施5年來，京津冀協(xié)同發(fā)展取得顯著成效。然而，京津冀協(xié)同發(fā)展仍存在著城市群內(nèi)部中小城市之間發(fā)展差異較大、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級存在壓力、基礎設施和公共服務差距明顯等問題，亟待通過進一步優(yōu)化城市群結構體系、貫徹新發(fā)展理念、強化基礎設施領域深度合作、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享、推動體制機制創(chuàng)新等加速京津冀協(xié)同進程、夯實京津冀城市群建設基石。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題與障礙

1.京津冀城市群的城市體系結構不合理。國務院《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)[2014]51號）以城區(qū)常住人口為城市規(guī)模劃分依據(jù)，京津冀城市群內(nèi)常住人口在1000萬以上的超大城市包括北京、天津、保定、石家莊4個，人口在500萬以上的特大城市4個，為邯鄲、唐山、滄州、邢臺，人口在300萬到500萬之間的大城市5個。京津冀區(qū)域整體功能布局不夠合理，保定、石家莊兩個次級中心城市的發(fā)展水平與京、津之間的差距較大，兩市生產(chǎn)總值之和為北京的40%、天津的56%，兩市人口規(guī)模總和與北京相近。同時，特大城市與大城市的發(fā)展水平有待進一步提升，人均地區(qū)生產(chǎn)總值處于較低水平，城市網(wǎng)絡發(fā)展需進一步完善，其輻射帶動力仍需進一步強化。中小城市的支撐功能相對較弱，制約了對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、人才和資源的承接能力。京津冀都市圈尚未形成合理的勞動力分工與市場分工的多中心城市結構體系。

2.城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村之間差距顯著。京津冀地區(qū)二元經(jīng)濟特征明顯，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。一般認為，城鄉(xiāng)收入比達1.4∶1，則城鄉(xiāng)關系為最優(yōu)狀態(tài)。河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別約相當于京津的48.95%和75.59%，農(nóng)村居民人均純收入分別約相當于京津的53.14%和58.33%。從京津冀大區(qū)域城鄉(xiāng)差距來看，河北省農(nóng)村居民人均純收入分別相當于京津城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的21%和32%，城鄉(xiāng)收入比達4.8∶1和3.1∶1。

3.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級壓力較大。津冀的產(chǎn)業(yè)結構體系具有較高相似度，尚未形成分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)結構體系。以石家莊、衡水、滄州與靜海為例，三次產(chǎn)業(yè)結構具有一定程度的相似性，都處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中第二產(chǎn)業(yè)比重相對較高的階段。盡管石家莊市第三產(chǎn)業(yè)比重超過第二產(chǎn)業(yè)，但服務業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值占比尚未達到50%，天津靜海第三產(chǎn)業(yè)比重剛剛超過50%，服務型經(jīng)濟仍處于發(fā)展當中。衡水、滄州等中小城市產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，在環(huán)保壓力下，鋼鐵、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉型升級壓力。天津靜海也同樣面臨鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉型壓力，新舊動能轉換期，產(chǎn)業(yè)替代和更新過程中，新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)支撐作用尚未形成，具有較強創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)集群和高端產(chǎn)業(yè)鏈的形成需要一定時間，即便一些進入國際產(chǎn)業(yè)鏈的部分產(chǎn)業(yè)，也由于創(chuàng)新能力有限，仍處于“微笑曲線”的低端。

4.基礎設施和公共服務建設存在差距。河北省衡水市和滄州農(nóng)村基礎設施建設滯后，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共財政支出較低，民生改善和社會建設任務艱巨。不同城市之間基本公共服務落差較大，特別是農(nóng)村地區(qū)，脫貧攻堅任務依舊艱巨。在農(nóng)村交通基礎設施建設、農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等方面，河北省農(nóng)村仍存在很多不足，農(nóng)村適齡兒童教育支出在農(nóng)民消費支出占比較高，推進城鎮(zhèn)化建設、提升農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活的任務依舊艱巨。

二、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的思路與舉措

1.加快中等城市建設，優(yōu)化京津冀城市群結構體系。優(yōu)化京津冀城市群空間結構，加大中小城市建設步伐，構建大中小城市群結構體系。打造世界級城市群，是京津冀協(xié)同發(fā)展的總體定位和總體目標。京津冀城市群超大城市和小城鎮(zhèn)之間，缺乏中等城市的連接和支撐，城市斷層帶來城市群的兩極分化，弱化了超大城市的輻射帶動作用，使得中小城市發(fā)展缺乏后勁。優(yōu)化京津冀城市群結構，促進城市群發(fā)展質量的提升，推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，關鍵在于重點發(fā)展中等城市。中等城市同時具有大城市和小城市的優(yōu)點，既可以防止大城市病的產(chǎn)生，也利于解決了小城鎮(zhèn)過于分散的缺點，集中利用資源。

在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎上細化城市間的具體分工，積極發(fā)展中等城市，以建設京津冀世界級城市群為目標，積極整合區(qū)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，拓展沿河沿海發(fā)展空間，倡導集約發(fā)展，構建核心城市、中等城市、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的多層城市體系。對京津冀三地而言，面臨河北的歷史性發(fā)展與北京的非首都功能疏解雙重機遇，既要加強利用首都的科技、人力資本資源，又要加強同河北在城市開發(fā)、中等城市建設等領域的合作，提升京津冀腹地載體能力，激活整個城市群的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域整體價值提升。圍繞雄安新區(qū)開發(fā)建設，深化京津、京雄、津雄等合作，推動中關村、濱海新區(qū)與雄安的深度合作，在高端產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新共同體、港路聯(lián)運、自創(chuàng)區(qū)合作和自貿(mào)區(qū)外溢等方面，形成京津冀區(qū)域的良性互動發(fā)展格局。

2.以新發(fā)展理念推動京津冀區(qū)域形成高質量發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。加快推進創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，構建京津冀面向高質量發(fā)展的創(chuàng)新驅動機制，打造市場導向的京津冀協(xié)同創(chuàng)新體系。加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)互動，積極引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉移，利用綠色金融、財政補助、政策扶持等多種手段，實現(xiàn)各地產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級與低碳發(fā)展，推動京津冀地區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快建設低碳城市、低碳建筑、低碳社區(qū)等。加快區(qū)域的開放融合發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的步伐、協(xié)同建設自貿(mào)區(qū)與自貿(mào)港、協(xié)同實施“一帶一路”。堅持共建共享共治，提升京津冀城市群發(fā)展獲得感，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)治理體系。

構建錯位發(fā)展、功能互補的產(chǎn)業(yè)結構體系。改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，構建高質量發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。北京應主動“瘦身”，真正“舍得”，積極調整疏解轉移一部分功能，發(fā)揮好科技、人才、國際交往的優(yōu)勢，提高新技術的研發(fā)能力和水平，構建世界級城市群核心城市應具備的現(xiàn)代化發(fā)達經(jīng)濟結構。天津充分利用港口、商貿(mào)優(yōu)勢，要通過產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游的分工，為京津冀協(xié)同發(fā)展夯實產(chǎn)業(yè)基礎。河北則利用好地域空間、資源環(huán)境、人力資源等優(yōu)勢，實現(xiàn)京津兩地科研成果的產(chǎn)業(yè)化。

3.推進基礎設施領域深度合作，實現(xiàn)基礎設施的互聯(lián)互通。京津冀城市之間的基礎設施建設和便利通達性對于推進京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要作用。加快京津冀城市群交通一體化建設，按照網(wǎng)絡化布局、智能化管理和一體化服務的要求，構建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡，提升交通運輸組織和服務現(xiàn)代化水平，建立統(tǒng)一開放的區(qū)域運輸市場格局。

重點是建設高效密集軌道交通網(wǎng)，完善便捷通暢公路交通網(wǎng)，打通高速公路“斷頭路”，全面消除跨區(qū)域國省干線“瓶頸路段”，加快構建現(xiàn)代化的津冀港口群，打造國際一流的航空樞紐，加快北京新機場建設，大力發(fā)展公交優(yōu)先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升區(qū)域一體化運輸服務水平，發(fā)展安全綠色可持續(xù)交通。同時，首都第二機場建設也為三方空港經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展提供了契機。在港口建設方面，雖然天津和唐山之間似乎存在著競爭，但隨著頂層設計的推進，可以化競爭為合作，共同推動臨港經(jīng)濟成為城市群新的增長點。

4.推進生態(tài)環(huán)境領域的合作，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。良好的生態(tài)環(huán)境是世界級城市群的重要特征，也是城市群發(fā)展的立身之本。京津冀城市群自然空間分布非常明顯，因此更需要實施差別化發(fā)展戰(zhàn)略，促進生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間協(xié)調發(fā)展。

京津冀城市群的生產(chǎn)空間和生活空間主要集中在城市化地區(qū)，而且相互交織在一起，應按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，打破行政區(qū)域限制，控制開發(fā)強度，調整空間結構，推動能源生產(chǎn)和消費革命，促進綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，擴大區(qū)域生態(tài)空間，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。對于生態(tài)功能區(qū)，要堅持保護為主，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快建設重點生態(tài)功能保護區(qū)，探索推進橫向生態(tài)補償機制建設，確保生態(tài)功能的恢復和保護，逐步恢復生態(tài)平衡。

5.推動體制機制創(chuàng)新，形成京津冀協(xié)同發(fā)展合力。京津冀協(xié)同發(fā)展必須通過加強區(qū)域之間的合作打破行政壁壘，在更大的空間范圍內(nèi)解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的合力和新動力。在推動京津冀區(qū)域發(fā)展過程中，由于目前的體制機制仍然存在著問題，導致區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些不協(xié)調的現(xiàn)象，建立有效激發(fā)各地發(fā)展活力和動力的體制機制是京津冀協(xié)同發(fā)展進入快車道的保障。

要明確北京作為核心的引領和帶動作用?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，北京作為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，應不斷提升其輻射帶動能力。更加注重經(jīng)濟發(fā)展質量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加快向高端化、服務化、集聚化、低碳化、融合化的方向發(fā)展，努力形成創(chuàng)新引領、技術密集、價值高端的經(jīng)濟結構，建立一體化的市場機制和制度保障。

要減少行政配置資源，鼓勵企業(yè)跨行政區(qū)的購并。通過成立跨區(qū)域管理機構統(tǒng)一規(guī)劃，采用政府引導、市場化運作方式構建城市產(chǎn)業(yè)體系，協(xié)調各區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是國際重要經(jīng)驗。從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大局出發(fā)，設立跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)指導委員會，根據(jù)各城市的區(qū)域條件和產(chǎn)業(yè)結構特征，實施差別化和動態(tài)化的產(chǎn)業(yè)政策，調整產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向，形成錯位發(fā)展與高效協(xié)同相融合的新型產(chǎn)業(yè)分工體系。

本文系中國社會科學院京津冀協(xié)同發(fā)展智庫招標課題“京津冀共享發(fā)展的體制機制研究”（201706B）的階段性成果之一

作者王雙系天津社會科學院城市經(jīng)濟研究所所長、副研究員;董微微系天津社會科學院城市經(jīng)濟研究所副研究員

責任編輯：王素娟