從國(guó)家公園到公園國(guó)家

張建龍

建設(shè)國(guó)家公園無(wú)先例可循

國(guó)家公園是世界保護(hù)地領(lǐng)域最為人熟知的概念。國(guó)家公園是保護(hù)地的一種類型，是國(guó)家為有效遏制破壞自然生態(tài)的行為，保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的。

國(guó)家公園建設(shè)最早起源于美國(guó)，后來(lái)被世界大部分國(guó)家和地區(qū)采用，目前全球有100多個(gè)國(guó)家已經(jīng)建立近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園。但各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的內(nèi)涵界定不盡相同，管理模式也多種多樣。

早在1948年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟成立，他們有一套具有權(quán)威性和建設(shè)性國(guó)家公園體系建議，但事實(shí)上沒有任何國(guó)家是完全按照自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)體系來(lái)建設(shè)自己的體系的。

每個(gè)國(guó)家都有自己的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家公園沒有一個(gè)法定的定義，也沒有一個(gè)國(guó)際的認(rèn)證體系。比如美國(guó)的國(guó)家公園大多地廣人稀，而我國(guó)人多地少，沒有像美國(guó)、加拿大等國(guó)家那么大的荒野地和無(wú)人區(qū)，基本情況差異巨大。我們只能按照中國(guó)的實(shí)際情況走自己的國(guó)家公園建設(shè)道路。

關(guān)于建立國(guó)家公園的定位，在《建立國(guó)家公園體制總體方案》中非常明確——國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地的最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高。

建立國(guó)家公園體制，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措和生動(dòng)實(shí)踐，是黨中央賦予國(guó)家林業(yè)和草原局的一項(xiàng)重大改革任務(wù)。建立國(guó)家公園體制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的全新工作，沒有先例可循。

隨著試點(diǎn)工作的全面推進(jìn)，一些體制機(jī)制方面的深層次問題也陸續(xù)在凸顯出來(lái)，需要我們開動(dòng)腦筋，積極作為，迎難而上，每個(gè)關(guān)心國(guó)家公園建設(shè)的人提出的意見，我們都會(huì)認(rèn)真吸收。

建制度、組機(jī)構(gòu)、編規(guī)劃、強(qiáng)保護(hù)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出，要建立國(guó)家公園體制。2015年以來(lái)，我國(guó)積極開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的有益探索，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、熱帶雨林等5個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案。

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委陸續(xù)印發(fā)了神農(nóng)架、武夷山等國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)實(shí)施方案。

2017年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議，審議通過了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，強(qiáng)調(diào)要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大上明確提出，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

目前，全國(guó)共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等國(guó)家公園試點(diǎn)，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個(gè)?。ㄊ校?，面積超過20萬(wàn)平方公里。其中，面積最大的是三江源試點(diǎn)，約12.31萬(wàn)平方公里。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，在中央全面深化改革委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)展改革委前期做了大量工作，取得了初步成效。國(guó)家林業(yè)和草原局也成立了推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)了國(guó)家公園管理辦公室的力量。12個(gè)省市成立了由省市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組或建立了聯(lián)席會(huì)議制度。按照總體方案和各試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案，各試點(diǎn)區(qū)在管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊(duì)伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等方面進(jìn)行了積極探索。

第一，制度建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。目前《建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》由中央深改組已審議通過；編制了《國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》和《國(guó)家公園空間布局方案》，制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化辦法，推進(jìn)各類自然保護(hù)地優(yōu)化整合優(yōu)先設(shè)立國(guó)家公園；提出了東北虎豹國(guó)家公園管理局組建方案，配合審計(jì)署制定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行），正在配合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定國(guó)家公園事權(quán)劃分辦法。

三江源、武夷山、神農(nóng)架3個(gè)國(guó)家公園條例已印發(fā)實(shí)施，南山、錢江源2個(gè)國(guó)家公園條例已啟動(dòng)立法程序。三江源國(guó)家公園制定了科研科普、生態(tài)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)等11個(gè)管理辦法，編制發(fā)布了《三江源國(guó)家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》。東北虎豹國(guó)家公園制定了國(guó)有自然資源資產(chǎn)管護(hù)、有償使用、特許經(jīng)營(yíng)、調(diào)查監(jiān)測(cè)、資產(chǎn)評(píng)估等管理制度；錢江源國(guó)家公園制定發(fā)布了《錢江源國(guó)家公園山水林田河管理辦法》《錢江源國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》等。

第二，初步組建了管理機(jī)構(gòu)，努力構(gòu)建統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制。三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農(nóng)架、南山、錢江源、普達(dá)措等試點(diǎn)區(qū)成立了國(guó)家公園管理局或管委會(huì)。東北虎豹試點(diǎn)區(qū)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，具體依托國(guó)家林草局駐長(zhǎng)春森林資源監(jiān)督專員辦事處進(jìn)行管理。神農(nóng)架、武夷山試點(diǎn)區(qū)探索了委托省級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的管理模式。其中，福建省組建由省政府垂直管理的武夷山國(guó)家公園管理局，明確了管理局與地方政府的事權(quán)和職責(zé)劃分。

第三，加快規(guī)劃編制和落界。啟動(dòng)了國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃編制，各試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制工作穩(wěn)步推進(jìn)。三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)展改革委印發(fā)，神農(nóng)架、錢江源國(guó)家公園總體規(guī)劃已經(jīng)省政府批準(zhǔn)。東北虎豹國(guó)家公園總體規(guī)劃已編制完成。其他試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃正在編制中。

同時(shí)，自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)工作已進(jìn)入評(píng)估收尾階段。三江源、祁連山、武夷山、南山等試點(diǎn)區(qū)，探索以國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界，明晰了自然資源權(quán)屬，并于2018年通過了自然資源部組織的評(píng)審驗(yàn)收。三江源、祁連山、錢江源3個(gè)試點(diǎn)已完成范圍落界和現(xiàn)地核查工作，錢江源設(shè)置了邊界和功能區(qū)界界碑、標(biāo)樁和標(biāo)識(shí)。

第四，加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。東北虎豹國(guó)家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個(gè)自然保護(hù)區(qū)連成一個(gè)大區(qū)域，保護(hù)地破碎化問題得到較好解決。三江源國(guó)家公園開展了草地、林地、濕地、地表水、陸生野生動(dòng)物資源本底調(diào)查，建立了自然資源本底數(shù)據(jù)平臺(tái)。三江源、東北虎豹、祁連山、神農(nóng)架、錢江源等試點(diǎn)區(qū)初步搭建了生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局打下了基礎(chǔ)，三江源生態(tài)資源持續(xù)改善，河流水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

這些試點(diǎn)都啟動(dòng)了林地清收還林、生態(tài)廊道建設(shè)、外來(lái)物種清除、茶山專項(xiàng)整治、裸露山體生態(tài)治理等工作。甘肅制定了祁連山保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法、各級(jí)各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的意見。嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)行為，東北虎豹國(guó)家公園管理局與吉林省林業(yè)和草原局、黑龍江省林業(yè)和草原局、黑龍江省森工集團(tuán)聯(lián)合開展打擊亂捕濫獵野生動(dòng)物專項(xiàng)行動(dòng)；三江源國(guó)家公園整改中央環(huán)保督察反饋問題417個(gè)，開展巡護(hù)執(zhí)法和監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)。

保護(hù)與發(fā)展的矛盾仍較突出

總體來(lái)看，國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作全面有序推進(jìn)，已取得積極進(jìn)展，但與中央的改革要求還有差距。

一是統(tǒng)一管理體制機(jī)制尚未到位。林草局加掛國(guó)家公園管理局牌子，但沒有專門的編制和機(jī)構(gòu)。東北虎豹國(guó)家公園由中央直接管理，目前雖已經(jīng)掛牌，但與長(zhǎng)春專員辦四塊牌子一套人馬，需要進(jìn)一步落實(shí)垂直管理體系。省政府直接管理的國(guó)家公園中，省一級(jí)管理機(jī)制還需健全。中央和地方事權(quán)劃分不清，責(zé)任主體不明。同時(shí)，國(guó)家公園總體規(guī)劃、資源調(diào)查評(píng)估、監(jiān)測(cè)等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)、訪客管理、公益崗位等相關(guān)管理辦法，都尚未建立。

二是規(guī)劃范圍和功能區(qū)落界問題突出。大熊貓、祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃只形成了初稿，武夷山、南山、普達(dá)措國(guó)家公園總體規(guī)劃未按時(shí)完成編制或修訂。試點(diǎn)區(qū)域范圍需要進(jìn)一步優(yōu)化，功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管控要求有待統(tǒng)一規(guī)范。

三是保護(hù)與發(fā)展的矛盾比較突出。試點(diǎn)地區(qū)普遍存在移民搬遷、產(chǎn)業(yè)退出等進(jìn)展緩慢的問題。旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)林種植等對(duì)生態(tài)保護(hù)也帶來(lái)一些不利影響。

保護(hù)與開發(fā)要把握好“度”

國(guó)家公園的首要任務(wù)是保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，并且能夠世代傳承下去。但國(guó)家公園也需要提供生態(tài)體驗(yàn)產(chǎn)品，滿足公眾對(duì)環(huán)境教育、游憩體驗(yàn)的需要。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，綠水青山就是金山銀山。國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域中仍然分布大量居民，有些屬于貧困人口。因此園區(qū)中，一般控制區(qū)內(nèi)針對(duì)原住居民的種植、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)利用方式是被允許的；同時(shí)，要使國(guó)家公園內(nèi)及周邊社區(qū)群眾受益。

在國(guó)家公園的核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，保護(hù)是第一要義，在一般控制區(qū)，我們會(huì)通過特許經(jīng)營(yíng)等方式確定商業(yè)經(jīng)營(yíng)者，明確經(jīng)營(yíng)者權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)居民和企業(yè)是特許經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先主體。

同時(shí)我們強(qiáng)調(diào)，商業(yè)開發(fā)活動(dòng)應(yīng)該是可控的，破壞性的開發(fā)活動(dòng)必須禁止。國(guó)際上一般將國(guó)家公園可進(jìn)入?yún)^(qū)域控制在不超過5%的小范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)商業(yè)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效監(jiān)管。

目前需要解決的關(guān)鍵問題是如何實(shí)施對(duì)生態(tài)資源傳統(tǒng)利用的管控，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。游憩也是國(guó)家公園的主要功能之一，但要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，管控旅游客流，創(chuàng)新游憩產(chǎn)品，優(yōu)化游憩區(qū)布局。

試點(diǎn)將加快推進(jìn)

下一步，我們將加快推進(jìn)國(guó)家公園試點(diǎn)，著力建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

第一，建立和制定相關(guān)法律和政策。推進(jìn)《國(guó)家公園法》立法，制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)，做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索推動(dòng)受益地區(qū)與國(guó)家公園所在地區(qū)建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。抓緊制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

第二，優(yōu)化國(guó)家公園總體布局。初步考慮，以“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”為目標(biāo)，以加強(qiáng)重要自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性保護(hù)為核心，以推動(dòng)各類自然保護(hù)地優(yōu)化重組為主線，重點(diǎn)考慮全國(guó)國(guó)土生態(tài)安全需求、各類生態(tài)地理區(qū)的代表區(qū)域、重點(diǎn)自然保護(hù)地的連接地帶等因素，將關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域納入國(guó)家公園規(guī)劃。重點(diǎn)推動(dòng)西南西北六省區(qū)建立以保護(hù)青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能的“世界第三極”國(guó)家公園群，將名山大川、重要自然和文化遺產(chǎn)地作為國(guó)家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，優(yōu)化國(guó)家公園區(qū)域布局。

第三，加快編制總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。為充分發(fā)揮總體規(guī)劃的管控作用，將指導(dǎo)協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家公園編制修訂總體規(guī)劃，對(duì)不合理的規(guī)劃范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，加快規(guī)劃建設(shè)任務(wù)落地。重點(diǎn)推動(dòng)完成東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國(guó)家公園總體規(guī)劃的編制報(bào)批工作，推進(jìn)各國(guó)家公園編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

第四，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)。開展國(guó)有資源資產(chǎn)核查，建立國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)。制定國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)有自然資源資產(chǎn)有償使用管理、巡護(hù)管理、建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入清單等制度辦法。建立國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境和自然資源監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和技術(shù)體系，制定生物多樣性監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程，并開展監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。

第五，適時(shí)開展試點(diǎn)評(píng)估總結(jié)。對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，及時(shí)總結(jié)推廣好的做法和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于符合條件的，按照成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)的原則正式設(shè)立國(guó)家公園。達(dá)不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以調(diào)整或取消。2020年以前，我們主要是建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)，至于是否還會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立新的國(guó)家公園要看實(shí)際情況。

我們將繼續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加快推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，堅(jiān)決完成黨中央交付的改革任務(wù)，為建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。（本刊記者 林鳳鳴整理）