我國房地產(chǎn)稅立法問題研究

賈明慧

【摘要】伴隨經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、人民生活富足，房地產(chǎn)已經(jīng)成為家家戶戶的必需品和美好生活的消費(fèi)品。鑒于土地資源有限、購房金額巨大，居民在房地產(chǎn)是的支出占總支出的比例越來越重，也因此成為涉及民生的重大問題。隨著房地產(chǎn)稅收試點(diǎn)在上海和重慶的實(shí)施，房地產(chǎn)稅收改革熱出現(xiàn)。2018年政府工作報(bào)告中明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。相關(guān)學(xué)者、專家在也已開展了一定程度的研究。筆者希望探究其中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、討論改革重點(diǎn)，為改革進(jìn)言獻(xiàn)策。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)稅;立法

1、概念辨析：房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)稅

1.1從邏輯內(nèi)涵上看

“房產(chǎn)稅”與“房地產(chǎn)稅”是包含與被包含的關(guān)系。

房產(chǎn)稅，是指以房屋為課稅對(duì)象，納稅人在保有房產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)于非出租房按照房產(chǎn)原值一次性減除10%～30%的后的余值為計(jì)稅依據(jù)，對(duì)于出租房按租金計(jì)稅征的一種財(cái)產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅，是指房地產(chǎn)開發(fā)、流通、保有環(huán)節(jié)中所有稅種的統(tǒng)稱。也就是說，所有與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過程有關(guān)的稅收種類，都是房地產(chǎn)稅的內(nèi)容。其中包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。

因此，房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅中的保有環(huán)節(jié)，包含在房地產(chǎn)稅范疇中，而房地產(chǎn)稅是系統(tǒng)的、全面的稅收體系。

1.2從立法歷程上看

從“房產(chǎn)稅”到“房地產(chǎn)稅”是房地產(chǎn)稅收體系逐漸完善的過程。

1950年《關(guān)于統(tǒng)一全國稅政的決定》、《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，1951年《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，規(guī)定對(duì)房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，對(duì)土地征收地產(chǎn)稅;對(duì)房?jī)r(jià)、地價(jià)不易劃分的，征收房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅收制度初步建立了起來。

1973年，受“非稅論”和“稅收無用論”的影響，我國開始簡(jiǎn)化稅制，將國有企業(yè)的城市房地產(chǎn)稅吸收進(jìn)工商稅，居民私有的房地產(chǎn)仍受《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)范，從而形成“公私分明”的房地產(chǎn)稅制。

在改革開放的進(jìn)程下，1983年、1984年“利改稅”和工商稅制改革。1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例》使得外商投資企業(yè)和外資企業(yè)仍按原規(guī)定繳納城市房地產(chǎn)稅，而國內(nèi)的企業(yè)按照新規(guī)定繳納，自此形成了一套“內(nèi)外有別”的房地產(chǎn)稅制度。

1994年進(jìn)行了全面深刻的稅制改革，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的稅收制度、建立了房地產(chǎn)稅收體系，由房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、契稅、印花稅等稅收種類，共同形成了復(fù)合型稅收體系。

從2004到2010年，我國的稅制改革逐步簡(jiǎn)化，稅率降低、征管從嚴(yán)。取消了城市房地產(chǎn)稅，將對(duì)內(nèi)征收的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅也可對(duì)外適用，消除了內(nèi)外有別的征收差異，體現(xiàn)了稅收平等。

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、人民逐漸富裕，出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、價(jià)格飆升、城鄉(xiāng)差距拉大的情況。政府提出新一輪的房地產(chǎn)稅制改革。2011年1月28日，重慶和上海兩座城市首先進(jìn)行了房地產(chǎn)稅收制度的試點(diǎn)改革，對(duì)個(gè)人住宅部分有一定的規(guī)范，以此標(biāo)準(zhǔn)征收房地產(chǎn)稅，從此真正的房地產(chǎn)稅收改革開始。

2013年11月十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求在完善稅收制度時(shí)“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。這是第一次明確提出要加快房地產(chǎn)稅收立法的改革，同時(shí)確定了“稅收法定原則”。2015年8月，十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，房地產(chǎn)稅名列其中。另外，房地產(chǎn)稅還在2016年和2015年同時(shí)被列入全國人大常委會(huì)當(dāng)年立法工作計(jì)劃，屬于立法預(yù)備項(xiàng)目。

2018年3月5日十三屆全國人大二次會(huì)議，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。

2、我國房地產(chǎn)稅立法過程個(gè)中爭(zhēng)議

2.1土地國有與房屋私有下雙重稅負(fù)之爭(zhēng)

我國土地的所有權(quán)屬國家或集體，而房屋的所有權(quán)屬個(gè)人。國家在出讓土地時(shí)征收土地出讓金，而對(duì)房產(chǎn)征稅是否屬于重復(fù)征稅是學(xué)界的爭(zhēng)議。所謂重復(fù)征稅，是對(duì)同一對(duì)象多次征收相同性質(zhì)的稅收。 從法學(xué)理論上看，土地出讓金的在性質(zhì)上與房地產(chǎn)稅不同。土地出讓金屬物權(quán)法上的用益物權(quán)，是出租的概念，受讓者擁有占有、使用、收益的權(quán)利，房產(chǎn)稅是針對(duì)房屋的所有權(quán)征稅，二者性質(zhì)不同，不屬于雙重征稅。但是從經(jīng)濟(jì)支出上看，土地出讓金與房地產(chǎn)稅均在房屋保有的環(huán)節(jié)支出，稅負(fù)實(shí)際上是重疊的。但這一爭(zhēng)議會(huì)伴隨房地產(chǎn)稅收體系的完善而消失。

2.2財(cái)政收入與調(diào)節(jié)分配的立法目的之爭(zhēng)

一直以來地方政府的一大收入來源于“土地財(cái)政”。但土地一次租賃周期長(zhǎng)、土地資源有限，以出讓土地使用權(quán)為政府的主要財(cái)政收入已不現(xiàn)實(shí)。房地產(chǎn)稅收改革中，有部分呼聲希望通過稅制改革，使房地產(chǎn)稅成為地方政府財(cái)政收入的主要來源，并通過立法確保收入的合法、持續(xù)、穩(wěn)定。而另一方面，一部分人呼吁通過稅收調(diào)節(jié)分配。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，東、中、西部差距不斷拉大，城鄉(xiāng)收入差異明顯，貧富差距大。富有的人持有更多、價(jià)值更高的房產(chǎn)，同時(shí)享受更多的社會(huì)服務(wù)，希望通過征收房地產(chǎn)稅，達(dá)到調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系的目的。

2.3量能課稅與受益原則的立法原理之爭(zhēng)

量能課稅，是指以納稅人的能力為課稅標(biāo)準(zhǔn)，收入越高、消費(fèi)越多的人有能力承擔(dān)更多的負(fù)稅，反之則承擔(dān)較少。具體到房地產(chǎn)稅，量能課稅考慮一個(gè)房產(chǎn)擁有者的負(fù)稅能力，綜合收入、財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)等因素，考慮對(duì)這個(gè)房產(chǎn)所有人進(jìn)行納稅。因此，他需要將個(gè)人在整個(gè)社會(huì)的資金活動(dòng)情況綜合在一個(gè)體系內(nèi)考量。例如家中人口數(shù)量、是否需贍養(yǎng)老人、撫育兒童、該房主房屋登記數(shù)量等因素，綜合考慮負(fù)稅能力。

而受益原則，是指以享受政府提供的公共服務(wù)的多少為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行課稅。具體體現(xiàn)在房地產(chǎn)稅上，是指根據(jù)該套房產(chǎn)所在的地區(qū)的自然環(huán)境、配套教育資源、交通便利程度等，對(duì)房產(chǎn)所有人進(jìn)行納稅。而受益原則易體現(xiàn)在房?jī)r(jià)上，因?yàn)橛绊懯芤娲笮〉囊蛩乜捎墒袌?chǎng)調(diào)節(jié)，通過由市場(chǎng)考量而出的房?jī)r(jià)進(jìn)行課稅。

3、對(duì)于推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法展望

3.1加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度

中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享”，這是第一次以文件的形式提出。同年11月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將國土資源部、住房建筑設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部等部委的相關(guān)權(quán)責(zé)整合，統(tǒng)一由國土資源部負(fù)責(zé)。從國家的角度、文件的形式，將不等產(chǎn)登記制度歸于一個(gè)機(jī)構(gòu)，使得國土資源部行事合規(guī)、各部委按文件配合、責(zé)任擔(dān)當(dāng)明確。

2016年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》實(shí)施，我國以《物權(quán)法》為統(tǒng)領(lǐng)、以《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》為核心、以《細(xì)則》等配套規(guī)章規(guī)范為支撐的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系基本形成，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的全面實(shí)施提供了充分的制度依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的法治保障。 國家土地總督察辦公室自2016年開始督促地方的政策落實(shí)情況，并督促加快實(shí)施。截至2016年，全國已有170個(gè)地市、1400多個(gè)縣區(qū)開始不動(dòng)產(chǎn)登記。 這樣的行政力度可以推測(cè)房地產(chǎn)稅收制度改革將加快進(jìn)程、盡早實(shí)現(xiàn)。

3.2健全個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)

鼓勵(lì)綜合個(gè)人在社會(huì)中所有的收入與開支情況，進(jìn)行房地產(chǎn)征稅計(jì)算。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》，提出建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)。正在修訂中的《稅收征管法》已經(jīng)明確建立自然人納稅識(shí)別號(hào)，這將歸集個(gè)人工資、薪酬、證券、不動(dòng)產(chǎn)、保險(xiǎn)、銀行存款信息，推動(dòng)個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)建立。

不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)不是為滿足一個(gè)單一的登記功能而存在的，其建立是要為房地產(chǎn)稅收服務(wù)，再進(jìn)一步可以作為政府建立全民大數(shù)據(jù)庫的一部分。所以其自身算法的科學(xué)性、內(nèi)容的真實(shí)性、信息的全面性、系統(tǒng)的安全性都是極為重要的，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)稍有差池，對(duì)于后續(xù)的統(tǒng)計(jì)、計(jì)算、分析將產(chǎn)生巨大影響。這需要財(cái)政予以鼓勵(lì)和支持，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目開設(shè)科研基金，予以經(jīng)費(fèi)保障，并要求科研項(xiàng)目與實(shí)際需求相符合，在實(shí)地調(diào)研、考察、模擬的情況下，進(jìn)行科學(xué)研究，經(jīng)過模擬實(shí)驗(yàn)成熟后，投入實(shí)際使用。這種關(guān)乎民生的政策，定是要科學(xué)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)二次調(diào)整收入、平衡收入分配的稅收目的。

結(jié)語：

加速不動(dòng)產(chǎn)登記制度、個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)兩個(gè)系統(tǒng)的建立，統(tǒng)計(jì)房地產(chǎn)信息，明確房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象，全面掌握個(gè)人的收入、財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)情況，同時(shí)加大經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)技術(shù)、算法研究，為稅收征管時(shí)考慮量能課稅提供保障，為加速建立房地產(chǎn)稅的立法提供支持。

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