農(nóng)業(yè)公私合作不能逾越法律紅線

劉向林

【摘要】公私合作是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的新模式，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段，能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，為農(nóng)業(yè)提供市場(chǎng)化、社會(huì)化的產(chǎn)品和服務(wù)，也是為增進(jìn)農(nóng)民福祉匯聚更多力量。但農(nóng)業(yè)公私合作不能逾越法律紅線，需要相關(guān)法律制度的創(chuàng)新和完善，才能更好地確保農(nóng)業(yè)公私合作的有序開展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)領(lǐng)域 公私合作 法律紅線 【中圖分類號(hào)】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)業(yè)關(guān)乎國計(jì)民生、糧食安全、農(nóng)民增收等諸多方面，“國以農(nóng)為本”。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段中，農(nóng)村公私合作問題越來越受到人們的關(guān)注。農(nóng)業(yè)公私合作是指在農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等領(lǐng)域中，公共部門與私營部門形成的合作。但目前，農(nóng)業(yè)公私合作中還面臨著一些法律難題，需要相關(guān)法律制度創(chuàng)新和完善，才能更好地確保農(nóng)業(yè)公私合作的有序開展。

農(nóng)業(yè)公私合作逾越法律紅線導(dǎo)致的危害

農(nóng)業(yè)公私合作逾越法律紅線會(huì)導(dǎo)致代理權(quán)濫用。農(nóng)業(yè)公私合作的主體主要包括政府、社會(huì)資本、農(nóng)民和村委會(huì)等。其中在農(nóng)業(yè)公私合作運(yùn)行過程中，作為鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的一部分——村委會(huì)擔(dān)任雙重代理人的角色，是村民自我管理、教育、服務(wù)的基層群眾性自治組織，是集體組織的代言人和基層政府的協(xié)助者，代表著農(nóng)民與基層政府和社會(huì)資本方談判，同時(shí)，又是基層政府和社會(huì)資本方的代理人。村委會(huì)具有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，比較了解鄉(xiāng)村中的復(fù)雜關(guān)系和利益。因此，在農(nóng)業(yè)公私合作中，雖然村委會(huì)只是接受基層政府的指導(dǎo)，但在協(xié)調(diào)民意和辦理置換土地、分配租金收益等事務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會(huì)資本方一般都會(huì)交由村委會(huì)來管理。在我國法律上，雖然這種雙重代理不構(gòu)成濫用代理權(quán)，但其代理行為存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。如：政府希望完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)、緩解財(cái)政困局，而農(nóng)民期盼獲得土地租金收益、就業(yè)安排以及項(xiàng)目分紅，社會(huì)資本則追求最大化的投資利益。如果在財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目成本、利益分配等方面，三方達(dá)不成共識(shí)，村委會(huì)就很難在各方利益之間尋求到平衡點(diǎn)，再加上部分村委會(huì)及其成員的利己行為，在代理活動(dòng)中，容易受到政府和社會(huì)資本方的影響，會(huì)逾越法律的紅線、忽視農(nóng)民權(quán)益。

農(nóng)業(yè)公私合作逾越法律紅線會(huì)導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)公私合作與集體土地有著密切聯(lián)系，長(zhǎng)期以來，很多地方政府對(duì)土地不合理、不科學(xué)以及毫無節(jié)制的開發(fā)利用，忽視了土地自然屬性，只重視土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這嚴(yán)重影響了我國土地利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2014年，我國實(shí)施“三權(quán)分置”改革以來，農(nóng)業(yè)公私合作雖然有了比較寬松的制度環(huán)境，但在運(yùn)行過程中，也遇到了一些土地方面的問題。一方面，公益性與經(jīng)營性的農(nóng)業(yè)公私合作土地獲取路徑具有差異性。公益性的農(nóng)業(yè)公私合作是根據(jù)我國《憲法》《物權(quán)法》等有關(guān)規(guī)定來獲取土地，而經(jīng)營性農(nóng)業(yè)公私合作沒有改變土地承包經(jīng)營作為私人事務(wù)的法律性質(zhì)，只是將分散式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到了集中式上，是通過土地經(jīng)營權(quán)的平等流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)的。目前，對(duì)于這兩種用地途徑來說，很多地方政府一般采取流轉(zhuǎn)的方式，沒有統(tǒng)一的征收方式，一定程度上擾亂了正常的農(nóng)村土地管理秩序，甚至有的將二者混合使用，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一方面，從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，現(xiàn)行立法標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有明確界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)和權(quán)能缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)公私合作不能順利進(jìn)行、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

如何從法律層面上規(guī)范農(nóng)業(yè)公私合作

農(nóng)業(yè)公私合作法律問題是法律制度滯后實(shí)踐現(xiàn)實(shí)的呼喚，是農(nóng)業(yè)公共行政最新變革的迫切需要。在未來的時(shí)間中，我國農(nóng)業(yè)將迎來快速發(fā)展時(shí)期，如何從法律層面上規(guī)范農(nóng)業(yè)公私合作成了亟需解決的首要問題。

規(guī)范村委會(huì)的代理行為，增強(qiáng)村委會(huì)的代理能力。村委會(huì)代表的是農(nóng)民群體的利益，是農(nóng)業(yè)公私合作順利運(yùn)行的重要支點(diǎn)，集多重委托于一身的共同代理人。因此，在農(nóng)業(yè)公私合作運(yùn)行中，村委會(huì)不能成為社會(huì)資本方的附庸，但也不能完全等同于農(nóng)民群體，應(yīng)該擔(dān)負(fù)著農(nóng)民、政府與社會(huì)資本之間溝通的橋梁。我國《民法總則》第101條對(duì)村委會(huì)的職能進(jìn)行了明確，指出村委會(huì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人，履行的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)。因此，首先，需要為村委會(huì)當(dāng)前的法人地位確權(quán)賦能，建立一系列機(jī)制來優(yōu)化村委會(huì)的代理行為，明確村委會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)行中的職責(zé)，保障其平等參與項(xiàng)目年運(yùn)營等民事活動(dòng)，規(guī)范村委會(huì)的代理行為。其次，為了減少代理行為低效、保障農(nóng)民利益，還要不斷提升村委會(huì)成員的思想覺悟，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，避免村委會(huì)利用職權(quán)尋租，減少貪污腐化問題，使其端正態(tài)度，在企業(yè)與農(nóng)民博弈中站穩(wěn)腳跟，有效防范村委會(huì)的代理偏向性，最大程度保障農(nóng)民利益。另外，為了防止村委會(huì)暗箱操作，還應(yīng)嚴(yán)格村委會(huì)的決策流程，根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，提升村委會(huì)的決策能力和代理能力，使其代理行為合法、合規(guī)。同時(shí)，還要建立村委會(huì)代理培訓(xùn)制度，引入專業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)，改善村委會(huì)的代理效率，提升其鄉(xiāng)村治理能力，積極探索各類增信手段，制定合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，減少村委會(huì)與農(nóng)民的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

完善資金供給機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)公私合作的順利開展。農(nóng)業(yè)公私合作中的資金來源于政府財(cái)政和社會(huì)資本。一方面，在財(cái)政方面，很多地方基層政府依靠上級(jí)財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付，收入不足、債務(wù)多，缺少二三產(chǎn)業(yè)的支撐。另一方面，目前，我國鼓勵(lì)民企私營投資公私合作，國企則被置于項(xiàng)目之外，導(dǎo)致社會(huì)資本投資熱情低，即使參與了項(xiàng)目，但項(xiàng)目啟動(dòng)之后，一些實(shí)力不夠雄厚的社會(huì)資本就很難維持下去，喪失了繼續(xù)投資的能力和動(dòng)力，從而導(dǎo)致資金、土地等各方面資源的浪費(fèi)，也極大地降低了基層群眾的熱情和信心，最終導(dǎo)致振興鄉(xiāng)村和共享共建的目標(biāo)難以完成。由此，我們應(yīng)根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，不斷提升政府對(duì)公私合作的投資能力，確保公私合作項(xiàng)目的投入資金到位，加大政府轉(zhuǎn)移支付的力度。同時(shí)，地方政府應(yīng)結(jié)合政府性基金、公共財(cái)政、社會(huì)保障等預(yù)算，根據(jù)我國《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，提前規(guī)劃好農(nóng)業(yè)公私合作項(xiàng)目的所需支出。另外，為了提升農(nóng)業(yè)公私合作資金供給的持續(xù)性，我們還應(yīng)暢通國企進(jìn)入農(nóng)業(yè)的路徑，引導(dǎo)農(nóng)民將其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、其他資源以股份的形式出資，鼓勵(lì)國企積極參與到公私合作的發(fā)展中。為了防止當(dāng)事人隨意終止合同，應(yīng)增強(qiáng)相關(guān)合同中履約保證金條款和違約金條款建設(shè)，提升違約成本。完善激勵(lì)對(duì)象和失信懲戒對(duì)象名單制度，參照社會(huì)征信體系，不斷提升相關(guān)主體方的信用指數(shù)。

完善土地相關(guān)立法制度，確保農(nóng)業(yè)公私合作穩(wěn)定發(fā)展。在我國的《土地管理法》和《物權(quán)法》中，都規(guī)定了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這些法律法規(guī)對(duì)土地被征收后的用途和收益缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，如：《土地管理法》的第47條和《物權(quán)法》的第42條都規(guī)定了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，首先，我們應(yīng)建立從國家、集體、個(gè)人層面上，征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)土地增值收益分配力度，并與被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤。其次，我們應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家關(guān)于土地休養(yǎng)制度，完善土地休養(yǎng)制度相關(guān)立法。另外，我們也應(yīng)強(qiáng)化對(duì)公私合作項(xiàng)目中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范和保護(hù)，健全項(xiàng)目招投標(biāo)程序與農(nóng)地獲取程序之間的銜接機(jī)制，及時(shí)解決農(nóng)業(yè)公私合作項(xiàng)目中的土地問題。一方面，在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，基層政府和社會(huì)資本方應(yīng)向縣級(jí)以上有關(guān)管理部門提交土地流轉(zhuǎn)方案。另一方面，在項(xiàng)目采購階段、執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司應(yīng)將有效獲取土地的法律文書提交給管理機(jī)構(gòu)，確保農(nóng)業(yè)公私合作穩(wěn)步開展。

（作者為延安大學(xué)政法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①何國煜、柯麗菲：《產(chǎn)業(yè)融合視角下廣西農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展策略研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2018年第8期。

②鄧齊濱：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的變革之路》，《人民論壇》，2017年第11期。

③劉大洪、段宏磊：《混合所有制、公私合作制及市場(chǎng)準(zhǔn)入法的改革論綱》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第10期。