給地方政府債務(wù)戴上“緊箍咒”

李冠青 李成友

【摘要】地方政府舉債融資為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要資金支持。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的。為了給地方政府債務(wù)戴上“緊箍咒”，要建立債務(wù)管理長效機(jī)制，逐步推動(dòng)債務(wù)管理走上規(guī)范化軌道，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)管控 融資平臺

【中圖分類號】F20 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但仍需警惕多方面風(fēng)險(xiǎn)

近年來，隨著一系列規(guī)范地方政府舉債行為的政策措施落地，地方政府存量債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)小幅下降態(tài)勢，風(fēng)險(xiǎn)水平逐步趨緩。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，當(dāng)年發(fā)行地方政府債券41652億元。地方政府債務(wù)率和負(fù)債率分別為76.6%、37%，均低于國際通行的100%及60%的警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

盡管目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但在存量債務(wù)體量較大、財(cái)政收入放緩的背景下，地方政府債務(wù)仍然面臨多方面風(fēng)險(xiǎn)需警惕：一是政府債券期限錯(cuò)配，存在償付風(fēng)險(xiǎn)。短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心問題在于期限錯(cuò)配。政府債券多為向銀行融得的5年以下中短期債券，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期長，建成后收益依賴于公共服務(wù)收費(fèi)以及對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正外部性所帶來的稅收增幅，項(xiàng)目回報(bào)周期長達(dá)10年以上。盡管置換債券具有更長期限、更低利率的特點(diǎn)，但平均期限只有6年，仍難以平衡借償期限錯(cuò)配。二是少數(shù)地區(qū)政府負(fù)債水平過高，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)需關(guān)注。個(gè)別地區(qū)脫離實(shí)際盲目舉債，債務(wù)率超過100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線，債務(wù)體量與地區(qū)財(cái)力狀況、償付能力、重點(diǎn)建設(shè)投資需求不匹配，償債能力弱化。此外，對于中西部地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付占地區(qū)公共預(yù)算支出比例較高，剔除該部分資金，債務(wù)率將明顯上升，債務(wù)管理應(yīng)更為審慎。三是監(jiān)管政策調(diào)整，政府融資平臺面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)?！伴_正門”“堵偏門”的政策導(dǎo)向迫使融資平臺與政府剝離，政府不再為其提供信用擔(dān)保，其債務(wù)周轉(zhuǎn)依賴于外部融資，償債壓力可能加大，潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)成為債務(wù)違約的導(dǎo)火線。四是新變種違規(guī)舉債行為暗藏隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有些地方政府在財(cái)政收入增速放緩的背景下，違規(guī)融資及變相舉債行為較多，形成了大量隱性債務(wù)，這部分資金游離于監(jiān)管之外，擾亂了市場秩序，也加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)問題形成的深層次原因

從財(cái)政體制看，分稅制改革導(dǎo)致的央地財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，是地方政府債務(wù)高企的重要原因。改革開放之初我國財(cái)政分配體制實(shí)行的是中央與地方財(cái)政包干、分灶吃飯。但部分地方政府以減免企業(yè)稅收等方式轉(zhuǎn)移收入，中央收入占比明顯下降。1994年，我國實(shí)行分稅制改革，重構(gòu)了中央與地方之間的收入劃分方式，財(cái)權(quán)向中央傾斜，而事權(quán)向地方下放，造成地方政府事權(quán)與財(cái)政收入不對稱。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1994年至2018年，我國地方政府財(cái)政收入平均占比49.6%，而財(cái)政支出占比則高達(dá)76.9%，23年間財(cái)政收支占比落差由25.4個(gè)百分點(diǎn)上升至27.3個(gè)百分點(diǎn)，這種不平衡壓力促使地方政府大規(guī)模舉債。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和行政管理事權(quán)的不斷下放，造成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資持續(xù)加大，地方政府舉債壓力增大。1994年至2018年，我國常駐人口城鎮(zhèn)化率由28.51%上升至59.58%，人口城鎮(zhèn)化已然進(jìn)入加速發(fā)展階段。與城鎮(zhèn)化相伴而來的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資需求量的大幅增加，地方政府作為最優(yōu)提供方，財(cái)政支出壓力陡然上升。而向金融機(jī)構(gòu)融資的傳統(tǒng)方式受限，土地財(cái)政來源有限，使得地方政府運(yùn)行過度依賴于舉債投資，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

從政策性因素看，應(yīng)對金融危機(jī)及穩(wěn)增長任務(wù)加碼，加劇了地方政府舉債行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全年新增融資平臺2000多家，助推了地方政府債務(wù)的高速增長。隨后，我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入換擋期，為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，各地穩(wěn)增長政策不斷加碼，財(cái)政剛性支出持續(xù)增加，政府債務(wù)體量和風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)一步加劇。

從監(jiān)管機(jī)制看，監(jiān)督機(jī)制缺失與考核機(jī)制扭曲，容易誘發(fā)官員舉債沖動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中，政府債務(wù)資金的管理使用缺少明晰的監(jiān)管主體，資金由于用途廣、涉及面寬、管理部門多等原因，不同程度地存在管理粗放、支用隨意、效益較低等問題。此外，地方官員任期內(nèi)債務(wù)發(fā)行、使用、償還等行為與其仕途發(fā)展并未掛鉤，而舉債投資又能作為政績載入履歷，且政府債務(wù)周期較官員任職周期往往更長，官員沒有任職期內(nèi)還款壓力，因此官員具有強(qiáng)烈的舉債投資意愿。

建立債務(wù)管理長效機(jī)制是根本路徑

加強(qiáng)源頭管控，嚴(yán)格財(cái)政可承受能力論證評估。政府債務(wù)規(guī)模必須與其償債能力相匹配。目前來看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，大多是脫離實(shí)際盲目舉債上項(xiàng)目造成的。要?jiǎng)x住無序舉債搞建設(shè)之風(fēng)，必須在規(guī)范政府舉債融資行為的同時(shí)，建立完善政府舉債事前財(cái)政可承受能力評估機(jī)制。對政府建設(shè)投資項(xiàng)目，在堅(jiān)持合規(guī)性的前提下，對涉及的政府支出責(zé)任規(guī)模通盤考慮，結(jié)合年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，充分論證財(cái)政可承受能力和資金籌措方案，抑制不具有還款能力的項(xiàng)目上馬建設(shè)。涉及舉債融資的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)條件審核，嚴(yán)格評估項(xiàng)目現(xiàn)金流和收益情況，依法依規(guī)落實(shí)資金來源和償債責(zé)任。

強(qiáng)化預(yù)防為主，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。在當(dāng)前債務(wù)規(guī)模大、局部風(fēng)險(xiǎn)高的情況下，需要妥善處理好“防范”與“化解”的關(guān)系，既要“防患于未然”，又要“化解于既然”，確保風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)現(xiàn)得早、防范得準(zhǔn)、化解得好。為此，必須堅(jiān)持底線思維，構(gòu)建體系完備、執(zhí)行有力的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。一方面，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測。實(shí)施全口徑政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)監(jiān)測，對風(fēng)險(xiǎn)隱患及時(shí)進(jìn)行提示預(yù)警，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早處置。另一方面，健全完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，形成涵蓋風(fēng)險(xiǎn)研判、應(yīng)急響應(yīng)、防控協(xié)同、責(zé)任追究全過程的政府債務(wù)及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，形成應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的有效手段。

推進(jìn)股權(quán)改革，加快地方政府融資平臺脫鉤改制。各級融資平臺在為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)籌集大量資金的同時(shí)，客觀上也形成了一定規(guī)模的政府隱性債務(wù)。部分融資平臺公司長期掛靠在政府部門，政企不分、職責(zé)不清，缺少實(shí)體產(chǎn)業(yè)支撐，融資渠道單一、盈利能力不強(qiáng)等問題比較突出，很難做大做強(qiáng)。因此，融資平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行，通過政企分離和政資分離，將平臺公司從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立市場主體。通過資產(chǎn)注入、政策扶持、拓展市場化業(yè)務(wù)等方式，支持平臺公司做大實(shí)體產(chǎn)業(yè)，提高盈利能力，增強(qiáng)信用等級，盡快走上自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的良性軌道。在此基礎(chǔ)上，加快平臺公司混合所有制改革，鼓勵(lì)銀行以市場化方式參與債轉(zhuǎn)股，降低承接政府債務(wù)后的償債風(fēng)險(xiǎn)，完善地方政府融資平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行。

健全舉債機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券發(fā)行改革。在地方政府債務(wù)限額收緊的背景下，加大力度“嚴(yán)堵后門”的同時(shí)，“開好前門”亦十分重要。發(fā)展項(xiàng)目收益與融資需求自平衡的地方政府專項(xiàng)債券，成為拓寬重點(diǎn)項(xiàng)目融資的有效渠道。在專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理方面，嚴(yán)格按項(xiàng)目編制財(cái)務(wù)平衡方案，嚴(yán)格監(jiān)控土地收入等項(xiàng)目收益流向，做到發(fā)債規(guī)模與償債能力相匹配，嚴(yán)防違約風(fēng)險(xiǎn)。在專項(xiàng)債券使用方面，立足服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主線，科學(xué)進(jìn)行項(xiàng)目篩選、儲備和論證工作，提高債券發(fā)行效率，加快專項(xiàng)債券資金使用進(jìn)度，保障鄉(xiāng)村振興、棚戶區(qū)改造等重大項(xiàng)目融資需求，充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、防風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。

（作者分別為山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院博士研究生；山東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院講師）

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“階層主體性、家庭資產(chǎn)配置與優(yōu)化路徑研究——基于新時(shí)代我國農(nóng)村‘半工半耕家庭分析”（項(xiàng)目編號：19YJC790056）和山東省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化下山東省失地家庭資產(chǎn)配置：理論分析與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號：17DJJJ10）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①黃少安：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)質(zhì)上都是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2010年第10期。