脫貧攻堅(jiān)重在可持續(xù)

溫彩璇 李曉鵬

【摘要】當(dāng)前，脫貧效果對(duì)扶貧政策的依賴性、重大支出導(dǎo)致返貧、人力資本培育與養(yǎng)護(hù)不足等因素影響脫貧效果的可持續(xù)性。為此，政府在脫貧政策的制定與執(zhí)行中應(yīng)做到實(shí)施精準(zhǔn)、退出有序、動(dòng)態(tài)跟蹤、相機(jī)有為，正確處理扶貧產(chǎn)業(yè)各參與主體間的利益關(guān)系，加大對(duì)貧困地區(qū)家庭重大支出事項(xiàng)的支持力度等，從而確保脫貧效果的可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】脫貧 返貧 精準(zhǔn)扶貧 可持續(xù) 【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

貧困個(gè)體（或地區(qū)）的特殊性、致貧原因的復(fù)雜性及相應(yīng)脫貧政策的科學(xué)性都會(huì)影響脫貧效果的可持續(xù)性

由于前期經(jīng)濟(jì)積累較少且未來(lái)基本生活改善性支出釋放較為集中，已脫貧農(nóng)戶通常在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)處于貧困線邊緣區(qū)域，其任何收入的負(fù)向波動(dòng)及支出的突發(fā)性增長(zhǎng)都可能導(dǎo)致返貧現(xiàn)象的發(fā)生。貧困個(gè)體（或地區(qū)）的特殊性、致貧原因的復(fù)雜性及相應(yīng)脫貧政策的科學(xué)性都會(huì)影響脫貧效果的可持續(xù)性。

部分地區(qū)或個(gè)體脫貧效果嚴(yán)重依賴國(guó)家扶貧政策的進(jìn)退。一是在扶貧政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，個(gè)別地方政府存在因追求短期脫貧政績(jī)而不顧脫貧效果的長(zhǎng)期效應(yīng)，扶貧浮于表面，致使政策退出時(shí)返貧問(wèn)題突出；二是扶貧政策的主動(dòng)（如政府短期脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)）或被動(dòng)（如財(cái)政資金壓力）退出導(dǎo)致仍未形成經(jīng)濟(jì)自生能力的貧困地區(qū)及家庭出現(xiàn)生產(chǎn)技術(shù)性破產(chǎn)而返貧；三是短期的扶貧政策并未有效打破貧困地區(qū)“文化內(nèi)卷性”困境（即始終處于貧困無(wú)意識(shí)狀態(tài)），返貧現(xiàn)象隨著扶貧政策的退出快速出現(xiàn)。

與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的企業(yè)市場(chǎng)存活率較低，脫貧效果面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種“授漁”式幫扶，其脫貧效果也最具可持續(xù)性。但在實(shí)踐中，扶貧產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)中獲得成功的案例并不多，主要原因有：一是地方政府在上級(jí)政府的考核壓力下及其對(duì)財(cái)政資金低審慎使用心理的影響下，其在項(xiàng)目規(guī)劃與執(zhí)行上很難做出合乎市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的最優(yōu)選擇；二是扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏適當(dāng)?shù)膮^(qū)域統(tǒng)籌，導(dǎo)致小規(guī)模、同質(zhì)化的生產(chǎn)企業(yè)之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題突出；三是由于政府與企業(yè)目標(biāo)不一致，導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)合作中的利益鏈接機(jī)制缺乏有機(jī)性，時(shí)常出現(xiàn)“互薅羊毛”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響扶貧產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

常規(guī)性及突發(fā)性的（非生產(chǎn)性）重大支出導(dǎo)致返貧狀況的發(fā)生。首先，受需求層次變化規(guī)律制約，脫貧者通常會(huì)在短時(shí)間內(nèi)增加改善性基本生活支出，尤其是大額房屋改造支出，在收入硬約束條件下，會(huì)嚴(yán)重沖擊脫貧效果的穩(wěn)定性；其次，由于男女結(jié)構(gòu)失衡及“面子文化”驅(qū)使，部分農(nóng)村地區(qū)（也通常是貧困落后地區(qū)）結(jié)婚成本高昂，因婚致貧、因婚返貧的現(xiàn)象不在少數(shù)；最后，處于貧困邊緣的家庭對(duì)自身健康的養(yǎng)護(hù)意識(shí)與養(yǎng)護(hù)能力有限，患病風(fēng)險(xiǎn)較高，而一旦面臨突發(fā)性疾病及其帶來(lái)的大額醫(yī)療支出，返貧幾乎成為必然。

脫貧家庭核心及潛在勞動(dòng)力人力資本培育與養(yǎng)護(hù)不足，長(zhǎng)期收入負(fù)向波動(dòng)較大。一是由于核心或潛在勞動(dòng)力缺乏長(zhǎng)期有效的技能培訓(xùn)，貧困家庭農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期受技術(shù)制約，對(duì)外部科技組織依賴性較強(qiáng)，降低了農(nóng)民參與收益分配的能力；二是城鄉(xiāng)扶貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，城鄉(xiāng)各級(jí)政府尚未形成從就業(yè)、技能培訓(xùn)、生活減支、失業(yè)及工傷保險(xiǎn)等方面對(duì)從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村貧困家庭勞動(dòng)力進(jìn)行綜合養(yǎng)護(hù)的政策體系；三是對(duì)貧困家庭潛在勞動(dòng)力（尤其是退學(xué)青少年）培育力度不夠，隔代返貧風(fēng)險(xiǎn)較大。

臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)及較大區(qū)域內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)發(fā)展不充分，導(dǎo)致貧困家庭勞動(dòng)力兼業(yè)生產(chǎn)及失業(yè)轉(zhuǎn)崗的可能性較低。一方面，臨近鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展輻射帶動(dòng)作用較弱，再加上大量生產(chǎn)要素流向大城市，導(dǎo)致臨鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)力不足，甚至逐漸萎縮；另一方面，由于貧困地區(qū)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，更大范圍內(nèi)的區(qū)域市場(chǎng)運(yùn)行效率較低，高昂的交易成本制約了區(qū)域市場(chǎng)分工的深化，導(dǎo)致貧困地區(qū)居民增收乏力。

通過(guò)對(duì)貧困家庭持續(xù)性“增收減支”，從而確保脫貧效果的可持續(xù)性

貧困家庭持續(xù)性的“增收減支”是實(shí)現(xiàn)脫貧成果高質(zhì)量發(fā)展的根本路徑。從“增收”角度來(lái)看，一是政府對(duì)無(wú)勞力家庭提供長(zhǎng)期基本生活保障，并通過(guò)教育幫扶切斷貧困代際傳遞；二是通過(guò)政府與市場(chǎng)的多方合作全方位提升貧困家庭勞動(dòng)能力、就業(yè)幾率與生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟(jì)分配的能力。從“減支”方面來(lái)看，政府通過(guò)財(cái)政直接補(bǔ)助與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，多方面減少貧困家庭面臨的重大開(kāi)支。具體建議如下：

政府在脫貧政策的制定與執(zhí)行中應(yīng)做到實(shí)施精準(zhǔn)、退出有序、動(dòng)態(tài)跟蹤、相機(jī)有為。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策，找準(zhǔn)致貧的關(guān)鍵緣由并制定精準(zhǔn)的幫扶政策，注重扶貧效率與扶貧質(zhì)量，努力降低返貧風(fēng)險(xiǎn)；扶貧政策不能來(lái)去如風(fēng)，應(yīng)在分析并有效管控政策退出可能導(dǎo)致返貧風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，制定有序的政策退出（或跟進(jìn)）機(jī)制；對(duì)關(guān)鍵致貧因素應(yīng)進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)跟蹤，并及時(shí)評(píng)估返貧風(fēng)險(xiǎn)，為政策的進(jìn)一步介入提供預(yù)警；對(duì)在某時(shí)期可能存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的家庭，政府應(yīng)及時(shí)識(shí)別返貧原因并相機(jī)提供針對(duì)性幫扶，防止脫貧家庭重新滑入深度貧困狀態(tài)。

正確處理扶貧產(chǎn)業(yè)各參與主體間的利益關(guān)系，因地制宜地設(shè)計(jì)、改良各方合作激勵(lì)機(jī)制。一是優(yōu)化政府間脫貧成果考核機(jī)制，在長(zhǎng)期目標(biāo)導(dǎo)向下，建立政策行為規(guī)范與脫貧效果評(píng)估雙原則綜合考核體系，改變基層政府政策制定與執(zhí)行中的短期行為；二是在制定扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，地方政府應(yīng)更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域統(tǒng)籌，提升財(cái)政資金的集中使用效率，防止出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)扶貧產(chǎn)業(yè)小規(guī)模發(fā)展及產(chǎn)品同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；三是規(guī)范政府、企業(yè)、集體及貧困家庭經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，厘清參與主體間產(chǎn)權(quán)、管理、監(jiān)督等責(zé)任關(guān)系，防止出現(xiàn)組織治理困境。

不斷加大對(duì)貧困家庭教育、醫(yī)療、危房改造等重大支出事項(xiàng)的支持力度。在義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高學(xué)生生活及課輔補(bǔ)助，并要求學(xué)校給予貧困家庭學(xué)生更多關(guān)注；對(duì)已退學(xué)貧困家庭潛在勞動(dòng)力積極開(kāi)展職業(yè)教育技能培訓(xùn)，并在就業(yè)政策上給予更多幫扶。以政府增加保費(fèi)補(bǔ)貼的方式加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)貧困家庭重大疾病及慢性疾病的保障程度；建立基層疾病防控體系，鼓勵(lì)并支持基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)貧困家庭進(jìn)行入戶體檢及健康指導(dǎo)。提升農(nóng)村危房改造資金使用效率，規(guī)范危房認(rèn)定、建設(shè)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善事前事后資金使用監(jiān)督體系，以更高效的財(cái)政資金利用率滿足更多貧困家庭住房改善需求。

加快建立公私合作、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的扶貧體制機(jī)制，重點(diǎn)提升貧困家庭核心勞動(dòng)力人力資本水平，保障其收入長(zhǎng)期穩(wěn)定增加。在政府、企業(yè)與貧困家庭的合作中，應(yīng)將貧困家庭人力資本提升作為重要政策目標(biāo)，對(duì)生產(chǎn)技術(shù)提供方提出指標(biāo)性要求（如在一定時(shí)期內(nèi)培養(yǎng)若干技術(shù)或管理型勞動(dòng)力），并合理制定人力資本培育成本分?jǐn)倷C(jī)制，在激勵(lì)相容條件下持續(xù)提升貧困家庭人力資本水平。在城鎮(zhèn)就業(yè)方面，應(yīng)建立包括就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、生活減支、失業(yè)及工傷保險(xiǎn)等在內(nèi)的綜合人力資本培育養(yǎng)護(hù)機(jī)制，全方位提升核心勞動(dòng)力增收及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

勞動(dòng)力只有在“大而繁榮”的市場(chǎng)中才能獲得更多、更合適、更穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而有效降低無(wú)業(yè)致貧的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要推進(jìn)大城市、小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村間交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并努力消除勞動(dòng)力城鄉(xiāng)流動(dòng)的制度性障礙，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。另一方面，要大力支持臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，為貧困地區(qū)勞動(dòng)力更好地接近市場(chǎng)及有效承接其他勞動(dòng)力的階梯性騰挪提供條件；在財(cái)政體制改革中，應(yīng)擴(kuò)大小城鎮(zhèn)財(cái)政與行政審批權(quán)限，增加上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平，為臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展提供財(cái)力支持。

（作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院博士研究生；河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①鄒天敬：《習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略思想》，《人民論壇》，2018年第3期。