藥品強(qiáng)制許可與國家利益建構(gòu)*
——以雅培公司糾紛案為例

曾瑞聲

1 國家利益如何建構(gòu)

國家是國際關(guān)系的主要行為體。國際體系和結(jié)構(gòu)成為國家間互動(dòng)和實(shí)現(xiàn)利益的平臺(tái)。國家利益的形成不僅會(huì)受到國際體系、結(jié)構(gòu)的影響，國內(nèi)政治也會(huì)對國家利益的形成產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。根據(jù)建構(gòu)主義觀點(diǎn)，國家作為國際關(guān)系的“施動(dòng)者”[1]，其立足于國家本身。國家的物質(zhì)條件(如地域、人口等)以及精神條件(如文化、政治過程、意識(shí)形態(tài))構(gòu)成了施動(dòng)者的行為基礎(chǔ)。因此，國家利益的形成也有其內(nèi)源性的一面。

國內(nèi)的私人利益部門是形成國家利益主要的內(nèi)源性動(dòng)力。這些私人利益部門同時(shí)也是著名的跨國行為體。為了保護(hù)他們的跨國利益，私人利益部門通過其國內(nèi)政治代表倡導(dǎo)和游說將自己的利益捆綁至國家的國際行為之上，從而建構(gòu)了國家利益。

既然國家利益是可以建構(gòu)的，那么建構(gòu)的具體過程是怎樣的？建構(gòu)國家利益的影響因素有哪些？跨國行為體在國家利益建構(gòu)的過程中扮演什么樣的角色？相關(guān)性最強(qiáng)的影響因素有哪些？下文通過對雅培公司與泰國政府的強(qiáng)制許可糾紛案例分析，回答上述問題。

2 文獻(xiàn)綜述

美國的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)如何影響國家利益的建構(gòu)，研究的落腳點(diǎn)集中在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治行為之上。對美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治行為研究大多圍繞其政治捐獻(xiàn)和政治游說進(jìn)行展開。早期在1993年關(guān)于美國醫(yī)療改革大討論中就有研究文獻(xiàn)討論國內(nèi)政治對醫(yī)藥價(jià)格的影響。研究學(xué)者通過經(jīng)濟(jì)模型分析最后得出結(jié)論：政治行為與醫(yī)藥價(jià)格之間存在一定聯(lián)系但是影響較少[2]。也曾有非政府組織在2001年發(fā)布研究報(bào)告考察制藥公司的政治游說行為在相關(guān)醫(yī)藥政策發(fā)布前后的變化情況[3]。約翰·亞伯拉罕在2002年從政治學(xué)視角揭示了制藥公司通過“旋轉(zhuǎn)門”將其政治訴求滲透到國家的政治核心層[4]。2004年，史蒂芬·萊德等[5]對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的政治游說情況進(jìn)行了總體描述，揭示了制藥公司雇傭的說客對美國政治的強(qiáng)大影響力。2005年，大衛(wèi)·亨利[6]撰文對美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)愈演愈烈的政治游說發(fā)表其個(gè)人看法，認(rèn)為制藥企業(yè)通過政治游說不僅影響國會(huì)立法保護(hù)其國內(nèi)利益，還間接影響政府行為推動(dòng)美國與他國簽訂自由貿(mào)易協(xié)議從而保護(hù)其海外利益。近年來，有學(xué)者研究醫(yī)藥利益集團(tuán)如何通過政治捐獻(xiàn)和公關(guān)來影響美國的選舉政治，并預(yù)言制藥企業(yè)的政治捐獻(xiàn)和游說會(huì)在以后的選舉政治當(dāng)中會(huì)更加白熱化[7]。綜上觀點(diǎn)，學(xué)者更多的是關(guān)心產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團(tuán)的政治行為如何影響美國國內(nèi)政治結(jié)果，而對產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團(tuán)如何通過政治手段建構(gòu)國家利益，如何推動(dòng)國家在國際問題上實(shí)現(xiàn)其跨國利益方面的研究甚少。

本文著力于私人利益部門推動(dòng)國家利益的形成，進(jìn)而影響國際關(guān)系進(jìn)程的實(shí)證研究，力圖明確影響國家利益建構(gòu)的變量。

3 國家利益的建構(gòu)過程

3.1 國家利益的內(nèi)核：私人利益

克力芝(洛匹那韋/利托那韋膠囊)是第二代抗艾滋病基因藥物，其有效成分為蛋白酶抑制劑?？肆χビ裳排喙狙邪l(fā)、生產(chǎn)，由于能有效抑制艾滋病轉(zhuǎn)錄病毒，所以它成為雅培公司的拳頭產(chǎn)品，每年為雅培公司貢獻(xiàn)非常可觀的經(jīng)濟(jì)收益。

雅培公司是一家研發(fā)型藥業(yè)巨頭。克力芝只是雅培公司成功地將藥物研發(fā)轉(zhuǎn)化為商業(yè)利潤的案例之一。公司投入巨大的科研經(jīng)費(fèi)推動(dòng)創(chuàng)新性藥物上市營銷從而獲取巨額的利潤?？v觀雅培公司的全球研發(fā)、銷量及利潤，藥物科研創(chuàng)造利潤的力量實(shí)在驚人：僅2018年雅培公司實(shí)現(xiàn)了305億美元的銷售額，全年投入研發(fā)費(fèi)為23億美元，占總銷售額的7.54%；2014年～2018年五年的數(shù)據(jù)表明，雅培公司的研發(fā)投入與總銷售額的比值衡保持在0.7∶10左右[8]。

雅培公司的成功也只是美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的一個(gè)縮影。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是美國的支柱產(chǎn)業(yè)，其之所以能夠蓬勃發(fā)展，其實(shí)雅培公司早已給出答案，即以高端科研不斷地推陳出新的經(jīng)營戰(zhàn)略為美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)帶來非?？捎^的經(jīng)濟(jì)收益。研發(fā)與經(jīng)濟(jì)利潤在美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)出極強(qiáng)的相關(guān)性，因此保護(hù)科研創(chuàng)新成為美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利潤的首要前提。

3.2 私人利益的保護(hù)機(jī)制：政治捐獻(xiàn)與游說

美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大的私人利益是客觀存在的，同時(shí)該私人利益又是以高端的科研為支撐。然而，作為醫(yī)藥科研成果的載體——藥品，其本身應(yīng)具有相對容易的可達(dá)性。如果沒有完善的保護(hù)機(jī)制，那么科研的成果和產(chǎn)品又很容易被盜用和侵蝕。因此，美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的巨頭們在為自己的私人利益尋求保護(hù)方面保持著極強(qiáng)的沖動(dòng)。政治捐獻(xiàn)與游說在滿足美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)巨頭們尋求利益的“保護(hù)傘”上發(fā)揮出誘人的工具性價(jià)值。

政治捐獻(xiàn)與游說是美國政治舞臺(tái)不可或缺的一部分。個(gè)人或利益集團(tuán)通過政治捐獻(xiàn)與游說影響國家立法，從而獲得保護(hù)自身利益的合法性。醫(yī)藥巨頭都是操弄政治捐獻(xiàn)的佼佼者，它們每年都非?？犊叵蚬埠?、民主兩黨及其議員捐款。以雅培公司為例，每年該公司都會(huì)在其官方網(wǎng)站上公布政治捐獻(xiàn)的具體情況。政治捐獻(xiàn)的目的非常明確，就是要編織一張利益保護(hù)網(wǎng)。雅培公司毫不掩飾其對政黨及黨員捐獻(xiàn)的政治動(dòng)機(jī)：“我們的政治捐獻(xiàn)不是隨心所欲的行為，而是有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向。捐獻(xiàn)對象的政治立場、地緣利益的問題、競選的成功率、對政治獻(xiàn)金的需求等方面都是需要認(rèn)真審視”[9]。

除政治捐獻(xiàn)以外制藥公司還雇傭頂級(jí)的政治公關(guān)公司和說客為其服務(wù)——“華盛頓國會(huì)山門道里最大牌的游說者大多數(shù)都是制藥公司的‘政治代理人’”[10]，制藥公司為此支付大量政治美元。圖1為www.opensecrets.org網(wǎng)站公布的1998年～2011年雅培公司聘請公關(guān)公司和政治說客的支出情況。

圖1 1998年～2011年雅培公司聘請公關(guān)公司和政治說客的支出情況

從各年的政治游說支出費(fèi)用趨勢來看，2005年～2007年出現(xiàn)“V”型反轉(zhuǎn)。這與2007年克力芝在泰國遭受專利強(qiáng)制許可有關(guān)。從2006年起雅培公司加大了政治游說支出，力圖通過政治游說推動(dòng)政府在保護(hù)本公司的全球利益問題上有所作為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年政治說客發(fā)布有關(guān)醫(yī)藥問題的報(bào)告有2 542份，其中有2 403份涉及藥品價(jià)格問題[3]。

3.3 私人利益上升為國家利益

政治捐獻(xiàn)和游說為私人產(chǎn)業(yè)部門建構(gòu)利益保護(hù)盾牌提供了有效的工具和手段。各利益集團(tuán)或個(gè)人通過政治捐獻(xiàn)和游說將個(gè)人利益包裝成國家利益從而獲得更強(qiáng)大的合法性來保護(hù)自己的全球利益。以上假設(shè)需以政治捐獻(xiàn)和游說的有效性為前提?？疾煺尉璜I(xiàn)和游說的有效性，需對具體的過程予以研究并厘清影響國家利益形成的若干變量。

3.3.1 私人利益受到損害

泰國政府未對克力芝實(shí)行強(qiáng)制許可前，“克力芝的價(jià)格是每月約6 000泰銖。這意味著一個(gè)病人每年要花72 000泰銖。全泰國估計(jì)有5萬艾滋病病人需要該二線抗艾滋病藥，所需的預(yù)算約為36億泰銖”[11]?？肆χサ亩▋r(jià)遠(yuǎn)超過泰國政府能夠承擔(dān)的范圍。2007年1月26日泰國政府對克力芝發(fā)出強(qiáng)制許可通知，雅培公司的利益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

3.3.2 政治公關(guān)

除了于2007年3月13日撤回7個(gè)新藥在泰國的注冊申請(其中包括克力芝的熱穩(wěn)定劑型)等實(shí)質(zhì)性對抗之外，雅培公司在美國國內(nèi)展開足以令藥業(yè)游說者為之歡呼的政治公關(guān)。2007年3月15日，在雅培公司撤回7個(gè)在泰國的專利注冊申請后的第三天，以亞當(dāng)·斯密和讓·凱特為首的12名共和黨議員致信美國貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布以保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)為理由反對泰國的強(qiáng)制許可[12]。表1為www.opensecrets.org網(wǎng)站公布的雅培公司對議員的政治捐獻(xiàn)情況，該12名國會(huì)議員除布拉德·埃爾斯沃思以外，其余的11名議員在2006年～2010年都接受過雅培公司的政治捐款。

表1亞當(dāng)·斯密等11位議員接受雅培公司政治捐獻(xiàn)的情況(單位：美元)

議員2006200820102012亞當(dāng)·斯密0300050002000讓·凱特05000100002500阿特·戴維斯0750000梅利莎·賓672313550110000艾倫·托斯切爾35001000010000約翰·天納0650015000約瑟·克勞斯06500100000艾倫·保德05000100000杰姆·馬瑟森0800080005000喬·考特妮0750065002500羅恩·克萊因0900065000

從表1可以發(fā)現(xiàn)，在2006年以后雅培公司對各位議員的政治捐款都有所追加。這可以理解為對11位議員在維護(hù)雅培公司利益上積極作為的回報(bào)。

雅培公司的政治捐獻(xiàn)策略為“雙軌制”，即政治獻(xiàn)金惠及共和黨和民主黨。因此，除了共和黨議員外，民主黨議員在維護(hù)雅培公司知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益問題上也不遺余力。2007年3月20日，參議員喬·李伯曼等5名民主黨參議員共同致信美國貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布，除譴責(zé)泰國政府濫用強(qiáng)制許可外，還敦促蘇珊向泰國政府施壓迫使其在知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題上作出讓步[13]。該5名民主黨參議員也和雅培公司在金錢政治上有著千絲萬縷的聯(lián)系，其中湯姆·卡波從2005年～2010年四個(gè)選舉年度共接受雅培公司政治捐款3萬余美元[14]。

通過利益集團(tuán)向政府傳遞本公司的意圖也是雅培公司政治公關(guān)的策略之一。在泰國宣布對專利藥物施行強(qiáng)制許可以后，共有5個(gè)美國國內(nèi)組織向其政府施壓要求制裁泰國政府。該5個(gè)組織為：美國藥物研究與生產(chǎn)商協(xié)會(huì)(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America,以下簡稱“美國藥協(xié)”)、美國企業(yè)研究會(huì)(American Enterprise Institute)、美國商會(huì)(U.S. Chamber of Commerce)、美國創(chuàng)新(USA for Innovation)、太平洋研究院(Pacific Research Institute)。雅培公司在2008年、2009年均為美國商會(huì)、美國藥協(xié)會(huì)員，兩年間，雅培公司對美國藥協(xié)獨(dú)立經(jīng)費(fèi)委員會(huì)的政治捐獻(xiàn)超過10萬美元[9]。

3.3.3 反對的聲音

雅培公司的政治公關(guān)并不是一帆風(fēng)順的，其間還受到不少國內(nèi)外的阻力：亨利·維克蒙等34位議員在貿(mào)易代表辦公室將泰國列入《301特別報(bào)告》(2007)的優(yōu)先觀察名單后向其致信，要求重新考慮該決策的合宜性，信中認(rèn)為貿(mào)易代表辦公室的行為具有報(bào)復(fù)性質(zhì)[15]。

除受到來自本國議員的反對聲音以外，雅培公司還受到國內(nèi)外民間機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈抗議。雅培公司在芝加哥舉行2007年年會(huì)受到艾滋病行動(dòng)者、全球艾滋病聯(lián)盟、美國醫(yī)學(xué)生協(xié)會(huì)、巴黎行動(dòng)者等非政府組織的強(qiáng)烈示威抗議[16]。艾滋病行動(dòng)者呼吁全球抵制雅培產(chǎn)品[17]。巴黎行動(dòng)者破壞了雅培巴黎公司的網(wǎng)站；雅培公司揚(yáng)言要對其進(jìn)行起訴， 事件最后以雅培公司撤訴得以解決[18]。

3.4 國家利益的實(shí)現(xiàn)

悉心的政治捐獻(xiàn)和強(qiáng)大的政治公關(guān)、游說帶來了雅培公司希望出現(xiàn)的結(jié)果。除美國政府召見泰國駐美國大使這樣的即時(shí)反應(yīng)之外，經(jīng)過國會(huì)及民間社會(huì)不斷施壓，美國貿(mào)易代表辦公室將泰國列入《301特別報(bào)告》(2007)[19]的優(yōu)先觀察名單當(dāng)中。此舉釋放出一個(gè)強(qiáng)大的負(fù)面信號(hào)——美國即將要取消泰國的關(guān)稅普惠。關(guān)稅普惠一旦取消，泰國出口產(chǎn)業(yè)即會(huì)陷入困境進(jìn)而影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。美國貿(mào)易代表辦公室在2008年還發(fā)布了年度貿(mào)易障礙評(píng)估報(bào)告[20]，遣責(zé)泰國的強(qiáng)制許可行為會(huì)破壞創(chuàng)新力。甚至美國總統(tǒng)顧問蒂姆·吳也對外強(qiáng)調(diào)美國需制訂政策以針對泰國的強(qiáng)制許可并促進(jìn)相關(guān)國際法的修訂[21]。美國國會(huì)也正在考慮修改貿(mào)易法，主要議題涉及專利及發(fā)展中國家的藥物可及性問題[22]。

泰國面對強(qiáng)大的外部壓力也并非一意孤行。泰國政府總理拉素在面對美國系列舉措下，同意花60萬泰株進(jìn)行國際政治公關(guān)以改善泰國的國際形象[23]。

4 解決問題：建構(gòu)國家利益的變量

國家利益不是一個(gè)平面的結(jié)構(gòu)，它是一種利益復(fù)合體，并在各個(gè)層面上多維地展開。國家利益的這種特點(diǎn)取決于它的建構(gòu)過程。從雅培公司與泰國政府的藥品強(qiáng)制許可糾紛來看，國內(nèi)的政治制度、政治過程在國家利益建構(gòu)問題上起著舉足輕重的作用。美國特有的金錢政治為私人利益部門尋求合法保護(hù)提供天然的渠道。政治捐獻(xiàn)將私人利益包裝起來隨即貼附上國家身份的標(biāo)簽并美其名曰“國家利益”。由于美國國內(nèi)政治制度的合法性使然，私人利益部門從不避諱他們參加政治捐獻(xiàn)游戲的動(dòng)機(jī)和目的。正如雅培公司毫不忌諱地將每年的政治捐獻(xiàn)對外公布一樣。不單只是雅培，其他大型藥企都會(huì)這樣做。

政治游說成為了私人利益部門向政府部門傳遞個(gè)人意志不可或缺的鏈條。這些具有百年歷史的制度鏈條拉扶起龐大的政治公關(guān)產(chǎn)業(yè)——公關(guān)公司、說客就是政治公關(guān)產(chǎn)業(yè)中最為普通的存在形式。他們確實(shí)能夠把私人利益部門的意志注入到政府當(dāng)中，從而左右國家的行為。另外，政治游說可以將私人利益部門的意志滲透到國家層面的各個(gè)領(lǐng)域——立法、司法、行政。雅培公司通過政治公關(guān)將其利益訴求灌輸?shù)絿鴷?huì)立法議員處，一方面可以引導(dǎo)國會(huì)立法從而獲得更為堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性，另一方面以國會(huì)議員為信息傳導(dǎo)中介，將自家的利益訴求呈遞到政府部門處從而形成國家利益。

私人利益部門、國內(nèi)政治制度、國內(nèi)政治過程是建構(gòu)國家利益的重要內(nèi)源性變量，除此之外，非國家行為體的影響力量也不容忽視。從雅培公司與泰國政府的藥品強(qiáng)制許可糾紛案來看，非國家行為體對國家利益的建構(gòu)可以產(chǎn)生一定的作用力。美國醫(yī)學(xué)生協(xié)會(huì)、巴黎行動(dòng)者、艾滋病行動(dòng)者、全球艾滋病聯(lián)盟等非政府組織與跨國行為體(雅培公司)的國際政治博弈也確實(shí)可以影響國家利益的建構(gòu)。