國家儲備林建設(shè)PPP模式的特征及發(fā)展形勢

文/馬遠

國家儲備林建設(shè)是我國為解決木材安全的重大戰(zhàn)略部署。采用PPP模式，充分調(diào)動社會資本，是建好國家儲備林的重要路徑。本文深入剖析國家儲備林與PPP模式之間的結(jié)合特征，并分析當(dāng)前國家儲備林PPP模式的發(fā)展形勢，提出問題及發(fā)展建議，以期為國家儲備林建設(shè)PPP模式提供參考。

木材安全是關(guān)系生態(tài)文明和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略問題。當(dāng)前，我國木材生產(chǎn)總量不足、結(jié)構(gòu)性短缺，木材自主供給能力弱，同時木材消費持續(xù)增長、對外依存度過高，木材安全風(fēng)險相當(dāng)突出。對此，黨和國家高度重視，對建立國家儲備林制度、建設(shè)國家儲備林基地作出了一系列安排部署，到2035年，我國將建成2000萬公頃國家儲備林。

國家儲備林建設(shè)任務(wù)重大，加之當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力大，僅靠財政支持難以支撐儲備林建設(shè)任務(wù)（秦濤等，2018）。國家林業(yè)局貫徹落實黨中央部署，在國家發(fā)改委、財政部的支持下，會同國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門，加強政策支持，推進投融資機制創(chuàng)新，取得了一系列突破性進展。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為國家儲備林建設(shè)設(shè)計了貸款期限25-30年、寬限期8年、貸款利率為基準(zhǔn)利率的金融產(chǎn)品，提供長周期、低成本的資金支持，并有中央和省級財政貸款貼息等優(yōu)惠政策支撐，為國家儲備林建設(shè)打下了良好的金融局面。與此同時，國家儲備林建設(shè)充分調(diào)動社會資本參與，多渠道解決資金問題，鼓勵采用PPP（Public-Private Partnerships，政府與社會資本合作）模式。

由于國家儲備林具有明顯的經(jīng)營屬性，PPP模式應(yīng)用于國家儲備林領(lǐng)域具有天然優(yōu)勢。此外，在PPP模式下，通過組建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機構(gòu)）公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、維護，可有效提升國家儲備林管理質(zhì)量及效率。

國家儲備林建設(shè)PPP模式的特征

1、國家儲備林PPP模式的建設(shè)內(nèi)容和運營內(nèi)容

國家儲備林PPP模式建設(shè)期一般為5年，根據(jù)《國家儲備林規(guī)劃（2018-2035）》，國家儲備林的建設(shè)內(nèi)容主要包含營造林及支撐體系兩部分。其中營造林包括集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育；支撐體系包含配套的資源監(jiān)測與保障（森林防火、森林有害生物防治、資源監(jiān)測、管護等）以及科技支撐。此外，營造林部分按照培育周期劃分可分為短周期（10年以內(nèi)）、中周期（11-30年）、長周期（30年以上），其中短周期主要培育中小徑材，中周期和長周期主要培育鄉(xiāng)土樹種及珍稀樹種大徑級材。

建設(shè)期竣工驗收合格，滿足運營條件即進入運營期（一般為20年左右）。項目運營的主要內(nèi)容有中幼林撫育管護、配套設(shè)施的養(yǎng)護維護、林產(chǎn)品的采伐收獲及市場銷售、更新造林、造林技術(shù)和檔案管理等方面。其中，林產(chǎn)品的采伐收獲及中幼林撫育均可產(chǎn)生現(xiàn)金流，支撐PPP項目的進展。PPP合作期內(nèi)，中長周期造林往往達不到主伐年齡，而短周期造林則可在滿足采伐限額的前提下通過采伐銷售產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，實現(xiàn)以短養(yǎng)長，是國家儲備林建設(shè)PPP模式的主要且穩(wěn)定的收益來源；除了主伐以外，通過間伐可獲得部分中小徑材和薪材；還有地區(qū)結(jié)合本地區(qū)條件，通過發(fā)展經(jīng)濟林、林苗一體化、林下經(jīng)濟、森林旅游等多種運營方式獲取收益。

2、國家儲備林建設(shè)PPP模式的投資結(jié)構(gòu)

按照投資去向劃分，國家儲備林建設(shè)投資內(nèi)容主要包括營造林投資、支撐體系投資、其他費用投資（主要是建設(shè)單位管理費和基本預(yù)備費）。PPP模式下利用貸款建設(shè)，利息也是總投資里面的重要組成部分，根據(jù)不同項目情況，貸款利息可占比10%～30%。此外，國家儲備林建設(shè)涉及大面積土地利用問題，國有林地可無償使用，涉及到集體土地，則需在地方政府的協(xié)調(diào)下，由SPV公司與土地所有權(quán)人（經(jīng)營權(quán)人）協(xié)商土地租賃流轉(zhuǎn)，建設(shè)期的土地租賃費計入總投資，運營期的土地租賃費用計入運營成本。

按照投資主體劃分，國家儲備林PPP項目的投資主體由政府資本方和社會資本方兩方面組成。其中政府資本投資主要是政府在SPV公司內(nèi)的股權(quán)投資，有的地區(qū)也將上級財政的專項補貼資金包含在內(nèi)，社會資本包含項目貸款和社會資本方股權(quán)投資兩部分。（表1）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)〔2009〕27號）的要求，國家儲備林PPP模式資本金（即SPV公司股權(quán)投資部分）占比須達到20%以上，且不能使用債權(quán)資金作為資本金，這無疑對地方政府的財政實力及社會資本方的資金實力提出了一定要求。此外，國家為進一步防止地方財政過度舉債，對PPP項目融資過程提出了更高要求，地方政府及相關(guān)融資平臺不能再為SPV公司融資做擔(dān)保，因此SPV公司的融資問題也是PPP項目能否落地的重大制約因素。

表1 國家儲備林PPP模式的資金來源

3、國家儲備林建設(shè)的PPP合作模式及回報機制

目前開展的國家儲備林PPP項目中廣泛采用的合作模式主要有BOT模式（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOOT模 式（Build-Own-Operate-Transfer，即建設(shè)一擁有一運營一移交），即政府授權(quán)SPV公司負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營維護，合作期滿后，SPV公司將項目資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府。兩種合作模式的區(qū)別在于項目資產(chǎn)的所有權(quán)。BOOT模式在合作期內(nèi)項目資產(chǎn)屬SPV公司所有，可將林木所有權(quán)及林地使用權(quán)作為抵押用于項目貸款，而BOT模式自始至終資產(chǎn)所有權(quán)均歸政府所有。

國家儲備林PPP模式的回報機制（即付費機制）有政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼三種。政府付費與使用者付費的差異主要在于最終的付費主體是政府還是消費者，可行性缺口補貼是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分（張德剛等，2018）。政府付費適用于純公益性項目，國家儲備林建設(shè)不僅具有公益性，而且具有明顯的經(jīng)營屬性，通過林產(chǎn)品的采伐收獲等途徑可獲得相應(yīng)收益，屬于準(zhǔn)經(jīng)營型項目，但合作期內(nèi)經(jīng)營收入往往難以覆蓋建設(shè)及運營成本，即使可以覆蓋成本，儲備林項目也客觀存在“前期收益過低、后期收益可觀、回報期長”的特有屬性，單純依靠林產(chǎn)品銷售收入（即使用者付費），不僅會造成項目管理紊亂，還會影響或挫傷社會資本（含貸款銀行）的投資積極性和響應(yīng)程度。因此，目前開展的國家儲備林PPP項目普遍使用的回報機制為可行性缺口補貼?？尚行匝a貼約定了社會資本的合理收益率以保障社會資本的合理回報（一般為7%左右），但并不意味著固定回報或政府兜底，必須通過相應(yīng)的考核機制獲取，這也是對社會資本的運營管理水平提出的考驗。

當(dāng)前國家儲備林建設(shè)PPP模式的發(fā)展形勢

2017年2月，中央1號文件提出“加強國家儲備林基地建設(shè)”。同年9月，我國林業(yè)首個PPP項目“福建省南平市建設(shè)生態(tài)文明試驗區(qū)——國家儲備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程項目”落地實施。截至2018年年底，共有203個國家儲備林建設(shè)等林業(yè)重點項目通過PPP等模式，獲國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行批準(zhǔn)授信1566億元，累計發(fā)放貸款574億元，其中國家儲備林建設(shè)項目73個、放款276億元（張興國，2019），國家儲備林建設(shè)PPP模式取得了豐碩的階段性成果。然而目前國家儲備林PPP模式的發(fā)展仍存在很多不足之處。通過財政部PPP項目管理庫相關(guān)數(shù)據(jù)（表2，圖1～4）（財政部PPP中心，2019），并結(jié)合相關(guān)PPP政策來看，主要有以下幾個方面：

表2 財政部PPP項目管理庫國家儲備林項目信息（截至2018年底）

1、國家儲備林PPP項目數(shù)量和投入亟待提升

截至2018年底，財政部PPP項目管理庫中林業(yè)項目共34個，其中國家儲備林項目23個（表2），占林業(yè)項目總個數(shù)的68%，總投資644億元，占林業(yè)項目總投資的84%，可見在林業(yè)PPP建設(shè)重點的五大領(lǐng)域中占據(jù)明顯的主導(dǎo)地位，表明國家儲備林項目與PPP模式具有極高契合度。但從全社會各行業(yè)來看，林業(yè)項目個數(shù)僅占0.3%（圖1），總投資僅占0.6%（圖2），兩項指標(biāo)均十分靠后，說明林業(yè)PPP項目包括國家儲備林PPP項目開展程度普遍較低，國家儲備林領(lǐng)域大力推廣發(fā)展PPP模式仍是當(dāng)務(wù)之急。

圖1 2018年末管理庫項目數(shù)行業(yè)分布（個）

圖2 2018年末管理庫項目投資額行業(yè)分布（億元）

2、國家儲備林PPP項目落地率亟待提升

PPP項目分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交5個階段，落地是指項目確定社會資本方，正式進入執(zhí)行階段。截至2018年末，管理庫所有項目平均落地率54.2%，其中林業(yè)項目落地13個（圖3），落地率41.2%，林業(yè)項目中，國家儲備林項目落地7個（表2），落地率30.4%，可以發(fā)現(xiàn)無論整個林業(yè)行業(yè)還是國家儲備林建設(shè)領(lǐng)域，落地率均遠低于其他行業(yè)。此外，從表2可以發(fā)現(xiàn)，國家儲備林PPP項目于2017年發(fā)起的有14個，2018年發(fā)起的有9個，出現(xiàn)了明顯的下滑趨勢。這些數(shù)據(jù)均表明了國家儲備林PPP項目在實際操作中困難重重，在解決融資問題、完善運營體系、合理分配風(fēng)險等方面任重道遠。

圖3 2018年末累計落地項目數(shù)行業(yè)分布（個）

3、國家儲備林PPP建設(shè)的參與主體亟待豐富

PPP項目的社會資本方按所有制性質(zhì)可分為國有、民營、外商、港澳臺等，其中國有和民營是最主要的參與主體。截至2018年底，各行業(yè)PPP項目社會資本方中民營企業(yè)平均占比34.9%，民資累計項目落地率43.1%。圖4顯示，林業(yè)累計落地項目13個中，僅有3個民資背景企業(yè)，占比23%，遠低于各行業(yè)平均水平。鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于激發(fā)民間有效投資活力、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要措施，是充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵性作用的重要抓手（國家發(fā)展改革委，2017），因此在國家儲備林PPP建設(shè)領(lǐng)域，急需培養(yǎng)民資參與空間，加強公平性、融資、獎補等方面工作，提升民資在國家儲備林建設(shè)中的參與度。

圖4 2018年民資背景落地項目數(shù)行業(yè)分布（個）

結(jié)論與建議

近年來，國家儲備林實施PPP模式已取得了豐碩的成果，但也存在部分風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運營等問題。隨著我國PPP模式的逐步成熟，PPP項目的管理日趨規(guī)范化。特別是2017年，是PPP政策的密集期，財政、發(fā)改、國資等多部委發(fā)布了多項PPP政策，嚴(yán)格要求新增項目，并對部分存量項目進行清庫、整改，雖然短期來看國家儲備林PPP項目入庫門檻提升，增速減慢，但長期來看則有利于提升項目質(zhì)量，實現(xiàn)PPP的規(guī)范健康發(fā)展。

國家儲備林建設(shè)的PPP模式方興未艾，深入發(fā)展仍需加強以下幾個方面的工作：一是加強項目監(jiān)管，提升管理、運營能力，促進國家儲備林PPP正規(guī)化發(fā)展；二是拓展融資渠道、降低融資難度、減少資本金比例、扶持民營企業(yè)，降低國家儲備林PPP參與門檻；三是深入落實優(yōu)惠政策，加大獎補力度，推動國家儲備林建設(shè)。